Con el objeto de hacer frente a la grave y prolongada crisis económica, el gobierno que asumió en diciembre último ha puesto el foco sobre la necesidad de eliminar el déficit fiscal y reducir el gasto público. Con la aplicación de un drástico programa de ajuste el gobierno espera que este año el gasto público disminuya en el entorno de 4,5% del PIB[1]. Si bien se trata de una reducción extraordinaria, reconoce algunos antecedentes históricos. Aquí nos proponemos indagar en similitudes y diferencias entre los diferentes programas de ajuste fiscal implementados en la Argentina.
Para introducir esta temática, el gráfico siguiente presenta la evolución del gasto público consolidado de los gobiernos nacional y provinciales desde 1961, año en que la Secretaría de Hacienda comenzó a consolidar estadísticas fiscales de las operaciones de esos gobiernos.
Fuente: AFISPOP basado en datos de la Secretaría de Hacienda
Lo primero que salta a la vista al analizar ese gráfico es el drástico cambio en la tendencia de mediano plazo ocurrido entre 2007 y 2011, a partir de lo cual el gasto público consolidado abandonó el rango previo de fluctuación cíclica y superó los 34 puntos porcentuales del PIB. Resulta inevitable diferenciar la historia fiscal antes y después de esa fecha, atendiendo a los diferentes niveles de los agregados y la vuelta al financiamiento monetario de los desequilibrios, con su impacto en las tasas de inflación.
En el período 1961-2008 el nivel total de erogaciones presentaba un comportamiento cíclico alrededor de un promedio, que se ubicaba en 25,7% del PIB. Pero luego de la fuerte aceleración de los años posteriores, el promedio para el período 2009-2023 se ubicó en un nivel muy superior alcanzando un nuevo promedio de 37,3% del PIB. Ello significó una ampliación del gasto público equivalente a casi la mitad de su volumen previo medido en relación con el nivel de actividad de cada ejercicio.
Como se observa también en ese gráfico, una parte de los cambios en los niveles de erogaciones son cíclicos y han sido provocados, muchas veces, por variaciones en el entorno macroeconómico. Es así como a la salida de la crisis del 2001 (entre ese año y el siguiente) el gasto cayó casi 6% del PIB y era de esperar una recomposición a medida que se lograra salir de la emergencia extrema. Consecuentemente, el nivel previo de gasto se había recompuesto en el año 2007 (28,7% del PIB), sin llegar a determinar desequilibrios fiscales, aunque reduciendo el resultado financiero del sector público, que por aquel entonces era superavitario. Pero a partir de esa fecha el gasto siguió creciendo hasta alcanzar el máximo de 40,9% del PIB en 2016.
En síntesis, el gasto consolidado de los gobiernos nacional y provinciales pasó del 23 al 41 por ciento del PIB entre extremos (2002 y 2016). El aumento de 18 puntos porcentuales del PIB representó un aumento del 78% del total de ese agregado. Este comportamiento absolutamente inusual[1] y los posteriores cambios normativos, en especial los relacionados con el gasto previsional, le dieron una fuerte rigidez al componente a cargo del gobierno nacional, que recién se habría reducido parcialmente con la aceleración inflacionaria de los últimos años, con la excepción del mayor nivel de intervención adoptado durante la pandemia por COVID-19 en 2020.
Los otros ajustes
A lo largo del extenso período analizado se pueden identificar algunos episodios de reducción del gasto público comparables con el actual donde, a primera vista, deben diferenciarse aquellos casos en los que el ajuste se hizo de manera abrupta (en un solo período) o a lo largo de unos pocos años. Por lo general, los casos abruptos han coincidido con episodios de graves crisis donde el ajuste fue el resultado de una combinación de políticas activas y de cambios en el entorno macroeconómico (un caso especial es la reversión de las políticas destinadas a hacer frente a la pandemia).
En cambio, los ajustes que estuvieron dominados por decisiones de política relativamente independientes de estallidos macroeconómicos se extendieron a lo largo de varios períodos, seguramente para amortiguar los efectos sociales y políticos de estas políticas. La excepción, precisamente, es el ajuste actual donde se ha priorizado la necesidad del ajuste por sobre los efectos sobre la situación social.
El cuadro que sigue presenta la magnitud de las reducciones en cada período y la cantidad años en los que cada uno de esos procesos se llevó a cabo.
Magnitud y períodos donde se registraron episodios de ajuste fiscal
Fuente: Elaboración propia basado en datos de la Secretaría de Hacienda.
Resulta aún de mayor interés la descripción de las circunstancias y los factores que han hecho posible esas caídas en el agregado. En el primero de los sentidos, cabe señalar que, salvo el ajuste realizado a mediados de los años setenta durante la dictadura del General Videla (que, de hecho, había comenzado con anterioridad a su presidencia de facto) los restantes procesos de reducción del gasto público fueron encarados por gobiernos democráticos. En ese sentido, un caso digno de ser resaltado es el ajuste de principios de los años sesenta que se desarrolló durante los gobiernos de Arturo Frondizi, José María Guido y se profundizó durante la presidencia de Arturo Illia, para ser revertido luego del golpe de estado del General Onganía.
En relación con los factores que generaron las circunstancias de ajuste, puede señalarse que los episodios de reducción de desequilibrios más importantes derivaron de crisis macroeconómicas, donde la inflación generó un ajuste endógeno por la licuación de varias partidas del gasto. Ello se comprueba con lo sucedido durante las hiperinflaciones de fines de los años ochenta y, nuevamente, a la salida de la convertibilidad durante la crisis de principios del presente siglo. Por su parte, un caso especial es la reciente caída en el nivel agregado de las erogaciones durante el año 2021, cuando se revirtió el incremento de intervención pública generado en respuesta a la pandemia por COVID-19.
Finalmente es importante considerar, como se muestra en el mismo cuadro, la magnitud de la caída en relación con el nivel inicial del gasto en cada proceso. Precisamente, como consecuencia del fuerte incremento del gasto público posterior al año 2008 (antes comentado), los ajustes subsiguientes resultan menos significativos en términos relativos a las situaciones enfrentadas.
¿En qué consistió cada ajuste del gasto?
Como se viene señalando en los recientes Reportes de Política Fiscal elaborados por AFISPOP-IIEP el proceso actual de ajuste implementado en 2024 está dominado por una importante reducción del valor real de las jubilaciones, los subsidios y el gasto de capital. Resulta relevante comparar esa descomposición del ajuste del gasto con lo sucedido en los otros episodios mencionados. Como se observa en el gráfico que sigue, en cada uno de ellos los factores centrales fueron:
- 1961-65: casi exclusivamente determinado por reducciones en erogaciones de capital y bienes y servicios, parcialmente compensado por incrementos en los salarios;
- 1974-77: resultante de un fuerte ajuste de salarios y jubilaciones, con cierto aumento en los gastos de capital;
- 1989-90: el mayor ajuste correspondió a los gastos de capital, los intereses de deuda y erogaciones en bienes y servicios;
- 2001-02: a la salida de la convertibilidad, el aumento del nivel de precios produjo un ajuste generalizado, liderado por intereses de deuda, salarios y prestaciones de la seguridad social;
- 2016-19: el ajuste durante el gobierno de Macri respondió a la caída en las transferencias (básicamente subsidios) y salarios, en especial por parte de los gobiernos provinciales;
- 2020-21: se trata del rebote luego del incremento en los programas de asistencia para hacer frente a la crisis motivado por la pandemia y respondió, básicamente, a gastos en transferencias, prestaciones de la seguridad social y salarios provinciales;
- 2023-24: como se señaló, el ajuste continuó recayendo sobre las prestaciones de la seguridad social, los subsidios y el gasto de capital.
Fuente: AFISPOP basado en datos de la Secretaría de Hacienda.
¿Cuán sostenible es el ajuste?
Sabiendo que el mayor nivel de gasto público se alcanzó en el año 2016, puede ser relevante indagar en la cantidad de años que, luego de cada ajuste, el nivel agregado recuperó su valor durante aquel primer período. Se trata de casi medio siglo donde a pesar de los cambios cíclicos, el gasto total se mantuvo en torno a 25,7% del PIB, como fuera señalado al comienzo de esta nota, y luego de cada ajuste del gasto se verificó la recuperación del gasto inicial al cabo de algunos años.
Por ejemplo, en 1967, durante el gobierno del General Onganía, se recuperó el nivel de 1962. Se trató de un gobierno que inauguró políticas que tendrían un efecto sobre las cuentas públicas y la política social que persisten hasta hoy. Nos referimos básicamente a la ley de obras sociales y la primera moratoria previsional. Fue otro gobierno militar el que recompuso el nivel de gasto posterior al ajuste de mediados de los setenta. En el año 1981, durante la última dictadura, se logró el máximo hasta ese momento, lo que coincidió también con un máximo de desequilibrio.
Lo anterior podría inducir a pensar que el ajuste actual será revertido más adelante. No obstante, hay que considerar que luego del año 2008 las políticas de fuerte expansión del gasto lo ubicaron en los mencionados niveles máximos alcanzados en 2016 y replicados en el 2020, implicando serias dificultades para el financiamiento público. En consecuencia, hoy parece que lo insostenible es el gasto público, tanto por su nivel (lo que afecta los equilibrios macroeconómicos) como su estructura (que no logra dar satisfacción a las demandas más básicas de la sociedad argentina).
Adicionalmente, en esta nueva dinámica, el actual y los futuros gobiernos deberán enfrentar serios desafíos para consolidar el equilibrio fiscal al tiempo que introducir paulatinas mejoras en la estructura tributaria, plagada de tributos de dudosos (o no tan dudosos) efectos sobre la eficiencia y la equidad[1].
Es claro que más allá de promesas electorales falaces y simplistas (“el ajuste lo va a pagar la casta”) la política actual está teniendo efectos negativos especialmente sobre la población adulta mayor, personal de la salud y educación y sectores más vulnerables de la sociedad en momentos en que los indicadores de pobreza e indigencia están alcanzando niveles dramáticos. Frente a esa realidad, el mantenimiento de programas a AUH y la Tarjeta Alimentar son paliativos claramente insuficientes. La caída del gasto público en momentos recesivos resulta en el caso argentino una prueba más de la dificultad de encarar políticas contracíclicas en un país con grandes necesidades de gasto social y fuertes desequilibrios.
En síntesis, la sostenibilidad, no solo fiscal, sino también política y social, solo se podrá lograr si el acento de las políticas no se deposita exclusivamente sobre el nivel de los agregados sino también en la estructura del gasto y los recursos, atendiendo de manera especial en las políticas que permitan la recuperación de un sendero de crecimiento económico y la mejora en los indicadores sociales. No se trata de batir el récord mundial de velocidad en el ajuste sino de lograr un sector público sostenible financieramente que potencie el desarrollo económico y social.
(1) El autor agradece comentarios y sugerencias de Javier Curcio, Ariela Goldschmit, Julián Folgar, Andrés López y Jorge Lucángeli.
[2] Véase el último Reporte de Política Fiscal de AFISPOP.
[3] Este comportamiento ha sido analizado en notas previas de este blog, por ejemplo, en esta nota de Alquimias Económicas. Para mayor detalle, véase Cetrángolo, Curcio y Folgar “El contexto macrofiscal de las reformas tributarias en la Argentina” en Cetrángolo y Morán, Aportes al debate sobre la tributación en América Latina, Buenos Aires, EUDEBA, 2024.
[4] Una reciente actualización de los debates sobre tributación en Argentina y la región puede consultarse en Cetrángolo y Morán (compiladores) Aportes al debate sobre tributación en América Latina. Ensayos en homenaje a Juan Carlos Gómez Sabaini. EUDEBA, Buenos Aires, 2024.
Publicado en Alquimias Económicas en agosto de 2024.
