A raíz de las propuestas del gobierno para cambiar la movilidad previsional se suscitó un debate muy mediático sobre aspectos de la demorada reforma previsional. En las últimas semanas hemos presentado algunas ideas en las redes sociales y ampliado algunos argumentos en una nota publicada en el diario La Nación y en un reciente reportaje que, para Clarín, realizó Ismael Bermúdez. Teniendo en cuenta los razonables límites de espacio que deben respetar las redes sociales y los medios periodísticos hemos decidido aquí explayarnos con algún detalle adicional.
Introducción general
La crisis previsional es un tema recurrente en los programas de reforma fiscal, generalmente fallidos. Hoy, al igual que en los últimos años, se pone en la mesa de debate sólo algunos temas parciales: la cláusula de movilidad y el uso del FGS. No debe perderse de vista que son aspectos parciales (y tal vez marginales) de una necesaria redefinición general del sistema que debe girar sobre otros ejes, que mencionaremos más abajo.
Ciertamente, la emergencia actual obliga a concentrarnos en la cláusula de movilidad, reconociendo que los aspectos más salientes de esa emergencia incluyen un estancamiento de más de una década en una sociedad dramáticamente empobrecida, dos décadas de gasto público por sobre los recursos (a pesar de haber incrementado la recaudación impositiva en casi 10% del PIB) y recurrencia de tasas de inflación que hoy son crecientes, por citar solo algunos rasgos relevantes para este análisis.
La demora injustificada en discutir la conformación de un sistema previsional justo y sostenible nos ha llevado a introducir diversas medidas de emergencia que son parches que hacen cada vez más difícil dicha discusión. En el listado de parches se cuentan las moratorias, monotributo y cambios en la movilidad. Lamentablemente, en Argentina abundan los ejemplos de cambios de corto plazo para superar una emergencia que se convierten en reformas de largo plazo difíciles de modificar. Algunos ejemplos son el Régimen de Coparticipación de 1987 y la introducción del 82% en 1958, por citar los más emblemáticos.
¿Por qué se discute la movilidad?
En Argentina el gasto previsional es muy elevado y ocupa una porción sustancial del presupuesto nacional. Equivale a 9% del PIB, correspondiendo al sistema nacional poco menos de 7% del PIB (a esos porcentajes hay que sumarle medio punto porcentual si consideramos los bonos previsionales otorgados durante al año pasado). El gasto en prestaciones de la seguridad social representa el 44% del gasto primario de la Administración Pública Nacional. Para hacer frente a un nivel de erogaciones tan elevado y sin financiamiento, los últimos gobiernos se beneficiaron de los mecanismos de movilidad para reducir el gasto total. Hoy, el gasto previsional total resulta 2% del PIB inferior al de hace seis años, como resultado de las diferentes fórmulas utilizadas para realizar los ajustes por inflación. Cuando se acelera la inflación y se utilizan índices rezagados en el tiempo los ajustes son menores al incremento de los precios y se reducen los haberes reales. Con el objeto de “ocultar” esos efectos, el gobierno pasado introdujo otra medida de emergencia (parche sobre parche) al incorporar bonos por el equivalente a medio punto porcentual del PIB, afectando la estructura de haberes y la equidad del sistema.
Con la excusa de que la fórmula de movilidad incorporada por el gobierno de Alberto Fernández es defectuosa, la actual administración intentó primero eliminarla y luego modificarla a partir de abril. Puntualmente se propuso otorgar en marzo el aumento que surja de la actual fórmula y en abril comenzar a indexar con el último dato de inflación disponible, es decir el de febrero. Finalmente, se propuso mantener la fórmula existente. Hay varios aspectos que deben ser tenidos en cuenta para analizar estas propuestas.
En primer lugar, la caída del gasto previsional como porcentaje del PIB (y, por supuesto de los haberes reales) cuando se acelera la inflación, se revertiría ante un proceso de estabilización de precios, de mantenerse la misma fórmula, lo cual complicaría el proceso de consolidación fiscal. En ese sentido, la interrupción de la fórmula intentaría congelar la pérdida registrada en los últimos 6 años (cercana al 40%). Ahora bien, el mantenimiento de la formula durante el primer trimestre significaría un incremento de haberes cercano al 30% con una inflación que rondaría el 80%. Más aún, el incremento de marzo bajo la fórmula actual en realidad contempla lo ocurrido (con la recaudación y salarios) durante el último trimestre de 2023, cuando la inflación acumulada fue de 53%. Adicionalmente, el empalme propuesto entre las dos fórmulas no captaría ninguna variable asociada al mes de enero. Todo lo anterior derivaría en un ajuste adicional sobre el sistema previsional que, entendemos, política, jurídica y socialmente inaceptable.
En el siguiente gráfico se ilustra el impacto real del índice de movilidad utilizado durante el año 2023 y de diferentes alternativas para el presente año. Vale la pena mencionar que la simulación sobre posibles senderos del índice de movilidad bajo la fórmula actual es altamente sensible a los supuestos de (desaceleración de la) inflación, recaudación y salarios. En este sentido la simulación considera los supuestos macro que surgen del último REM (Relevamiento de Expectativas de Mercado) que realiza el BCRA. Dado que se espera una fuerte desaceleración de la inflación sobre la segunda mitad del año, el esquema propuesto por el gobierno implicaría una reducción real promedio en el año cercana al 29%, similar a la que arrojaría la continuación de la fórmula actual bajo este sendero de inflación (la fórmula actual podría arrojar pérdidas mucho mayores si el sendero de inflación es mayor al esperado). Por su parte, siguiendo el esquema propuesto por el gobierno, pero otorgando en abril un incremento adicional que compense la inflación de enero, el índice arrojaría pérdidas promedio en el año en torno a 17% en términos reales y, naturalmente, también se haría “permanente” el ajuste ocurrido en los últimos años, congelando los valores actuales. El ahorro fiscal -en comparación con el gasto de 2023- en todos los posibles escenarios anteriores es considerable y podrían alcanzar entre 0,6% del PIB hasta casi 1,5% del PBI.
Fuente: AFISPOP en base a INDEC, BCRA.
Habiéndose registrado ya un ajuste tan importante en el gasto previsional, en el corto plazo, al menos, debiera buscarse el mecanismo para mantener el valor real de los haberes, cuidando que el índice de este trimestre sea lo más parecido a la inflación del mismo período. Recién entonces sería prudente pasar a ajustes mensuales por tasa de inflación por un periodo de emergencia, hasta que se logre la estabilización. Obviamente, los indicadores incorporados durante el último gobierno carecen de razonabilidad.
Quedará pendiente la recomposición total o parcial de la caída en los haberes de los últimos años. Para que ello sea posible se requiere que la economía vuelva a crecer, se controle la inflación y se logren cuentas fiscales equilibradas. Adicionalmente, habrá que estar atento a los casos que recurran a la Justicia.
Adicionalmente, el gobierno también introdujo en el debate la eventual desaparición del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de la ANSES. Debe recordarse que su origen se remonta a la reforma que, en 2008, determinó el abandono del sistema de capitalización individual, que contaba con los fondos acumulados por las viejas AFJP. Con la vuelta al reparto el estado se hizo cargo del pago de las jubilaciones futuras de los que habían elegido el sistema de capitalización. Considerando la propia naturaleza de un esquema de reparto (versus uno de capitalización) y que la razón por la que se volvió al reparto es que los ahorros de los trabajadores no deben estar sujetos a los vaivenes del mercado de capitales, la conformación del FGS no tiene ninguna justificación. Máxime si se considera que el grueso -en promedio el 70%- de la cartera siempre fueron títulos públicos que, al volver al estado, son simplemente deuda intra-sector público. Durante su desarrollo fue utilizado para incorporar directores en empresas privadas y aumentar artificialmente el stock de deuda pública. Esos fondos nunca debieran haber sido manejados por el ANSES, que tiene otras funciones. Por otra parte, si se hubieran utilizado sus recursos (stock) para cubrir el financiamiento de los gastos previsionales (flujo) ya debiera haber sido agotado. Por supuesto, su disolución debe hacerse con sumo cuidado para no afectar a las empresas en las que invirtió el FGS.
¿Qué debiera discutirse, más allá de la movilidad?
El sistema resultante de estas medidas de emergencia dista mucho de ser justo y sostenible. Se requiere una reforma profunda y con elevado nivel de consenso para que pueda mantenerse a lo largo del tiempo y dar previsibilidad a los ingresos futuros de la población. De eso se trata la “previsión” social.
En primer lugar, teniendo en cuenta la elevada informalidad laboral que, difícilmente, pueda ser revertida en el futuro cercano, debe contemplarse un piso de protección social para la población adulta mayor que, financiada por recursos de rentas generales (no contributivos) alcance a aquellos que no tengan otra fuente de ingresos suficientes o riqueza. Sería la PUAM con algunas modificaciones. Precisamente una razón que explica el enorme gasto previsional es la incorporación de prestaciones del SIPA a sectores de la población que no habían aportado, ni trabajado y con una situación patrimonial holgada. Claramente no debiera ser la prioridad en una situación en crisis como la nuestra.
En segundo lugar, el sistema de reparto debiera prometer haberes que efectivamente se puedan financiar con los aportes del sistema. Es claro que con aportes y contribuciones que rondan el 20% de los salarios no se pueden prometer haberes futuros superiores al 60% de los salarios. Obviamente, la determinación requiere de estudios actuariales y definiciones que superan en mucho los alcances de esta nota.
En tercer lugar, debiera haber un esquema “puente” para aquellos que no cumplen con la totalidad de requisitos, pero si un nivel aceptable. Ello podría resolverse con un esquema híbrido, de cuentas nocionales u otras alternativas. Con relación a esto, resulta importante señalar la necesidad de revisar el régimen de monotributo. Si bien se trata de un tema que excede el tema estrictamente previsional, ya que se trata de un régimen tributario simplificado que incluye el pago de varios tributos, su mantenimiento en la forma actual puede significar un grave problema de sostenibilidad futuro.
Por último, por supuesto, una vez que la economía llegue a tener un funcionamiento relativamente normal, puede haber incentivos para los sectores de mayores recursos para incorporar esquemas de ahorro individual adicionales a los obligatorios.
De todos modos, dada la importancia del gasto previsional, no es posible tratar su reforma sin atender a la estructura del presupuesto público. Teniendo en cuenta que el financiamiento contributivo dista mucho de cubrir las necesidades del sistema, la asignación de fondos presupuestarios o de rentas generales debiera ser objeto de evaluación ante las diferentes prioridades de las políticas públicas. Aunque pueda resultar incómodo en estas líneas, no debe olvidarse que no existen suficientes (ni mucho menos) recursos para asegurar la protección social de las familias sin ingresos con o sin hijos. Baste mencionar que casi el 60% de niños y adolescentes vive en hogares con ingresos por debajo de la línea de pobreza (ese porcentaje es del 13% para los mayores de 65 años). Claramente, en Argentina los privilegiados no son los niños… Esto obliga a ser muy cuidadosos con la asignación de recursos públicos.
Los otros fragmentos del sistema previsional
Muchas veces se ha puesto una excesiva expectativa sobre los ahorros provenientes de la eliminación de regímenes especiales, muchas veces considerados de privilegio. Para comprender la poca relevancia fiscal de esta reforma, baste mencionar, a modo de ejemplo, que el gasto de régimen para el Poder Judicial es de 0,08% del PIB, y el del Servicio Exterior 0,01% del PIB y, en todo caso, el diferencial “de privilegio” es una proporción de esos valores. El esquema con mayor nivel de erogaciones es el de las Fuerzas Armadas y de Seguridad, cercano a 0,6% del PIB, con una lógica algo diferente. El siguiente cuadro presenta la información relevante.
Gasto previsional nacional por tipo de régimen (2022)
En % del PIB
(*) Incluye Luz y Fuerza, Investigadores y científicos, Poder Judicial, Docentes
de Univ. Nacionales., Policía Prov. Transfer., YCF Río Turbio, Servicio. Exterior.
FUENTE: AFISPOP en base a datos de la Secretaría de Hacienda.
Los diferentes regímenes están destinados a varios sectores que habrá que analizar en cada caso su pertinencia y, en todo caso, el ahorro de su reforma sería ínfimo y solo observable en el mediano plazo, aunque seguramente necesarios para mejorar la equidad del sistema.
Por último, deben considerarse las cajas de las 13 provincias del Centro, Noreste y Patagonia que no han sido transferidas a la Nación. En estos casos se demandará un trabajo bilateral entre cada provincia con la Nación para asegurar su solvencia de largo plazo, armonizando su funcionamiento con el futuro régimen nacional después de la reforma necesaria.
*Miembro de AFISPOP en el IIEP (UBA-CONICET).
[1] El autor desea agradecer los comentarios y sugerencias de Julián Folgar.
Publicado en Alquimias Económicas en febrero de 2024.
