No es necesario abundar en detalles para confirmar que la situación que deberá enfrentar el próximo gobierno es muy compleja. Basta decir que la economía está estancada desde hace 12 años, que el producto real esperado para el presente año es similar al del 2011(un 12% más bajo, en rigor, si se lo mide por habitante) y que el índice de población en situación de pobreza monetaria pasó del 30,1% al 40,1% (y llega a 57% entre los menores de 18 años).
Son 12 años con desequilibrios fiscales superiores al 4% del producto bruto interno (PBI). Eso es consecuencia de incrementos del gasto en torno del 15% del PBI en los 10 años transcurridos entre 2005 y 2015. Se trató, principalmente, de erogaciones de difícil reversión, y su evolución estuvo muy por arriba del aumento de la recaudación tributaria, que llegó a representar el nivel récord de 31,5% del producto en 2015, con la continuidad de algunos impuestos de dudosa conveniencia. El desequilibrio resultante derivó en un endeudamiento y un financiamiento monetario, con la consecuente consolidación de un proceso inflacionario. El dato más reciente da cuenta de una variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) de 138,3% en los últimos 12 meses.
Está claro que hay poco para rescatar en la historia reciente. La reconstrucción requerirá estabilizar la economía, restablecer el crecimiento y mejorar las condiciones sociales. Se deberá renegociar con acreedores para lograr el tiempo y el espacio necesarios para reformas consensuadas que se integren a un sendero de cambios perdurables, y que eviten falsas soluciones transitorias y efectistas.
El déficit primario anual del sector público nacional se ha mantenido en el entorno del 2,6% del PBI desde fines de 2022, sin lograr consolidar una situación que permita el cumplimiento de lo comprometido, como se explica en el último Reporte Fiscal del Área de Estudios Fiscales y de Políticas Públicas del Instituto Interdisciplinario de Economía Política, UBA-Conicet (Afispop).
Pero, más allá de ese compromiso, es necesario comprender que resultan imposibles el crecimiento de la economía, el control de la inflación y la mejora en las condiciones de vida de la sociedad si no se encara un programa que equilibre las cuentas fiscales. Para ello, deberán tomarse algunas decisiones urgentes, al tiempo que se comiencen a definir y consensuar reformas de más largo plazo. En ese delicado equilibrio entre lo urgente y lo estructural, debe tenerse especial cuidado en que lo primero no nos aleje del sendero de reformas que, en el largo plazo, debieran definir una nueva, moderna, eficiente y sostenible política pública. Poco de esto hay en las drásticas y absurdas propuestas que taladra un candidato, ni en las medidas populistas del actual ministro y, a la vez, candidato.
Son muchas las áreas donde es necesario redefinir el rumbo, excediendo las que pueden ser abordadas si ser citadas aquí. Nos contentaremos con introducir algunos comentarios sobre algunas de las dificultades más importantes que deberá sortear el futuro gobierno.
1. Durante la campaña se han depositado excesivas expectativas en la reducción de subsidios a las tarifas. Si bien parecía que el Gobierno se encaminaba a una paulatina solución de estas distorsiones, durante la campaña parece haber tomado otro rumbo. Según Alejandro Einstoss, se espera para el arranque de 2024 un piso de subsidios energéticos de 3% del PBI, más las deudas a productores, y la necesidad de corregir tarifas de transporte y mejorar la infraestructura.
2. La previsión social, un tema que ha sido muy tratado en estas páginas, no tiene soluciones fáciles ni posibilidades de dar respiro a la situación fiscal en el corto plazo. Representa cerca del 40% del presupuesto nacional y llegó a superar el 10% del PBI, a nivel consolidado. Los últimos gobiernos abusaron de medidas de emergencia sin acercarse a soluciones de mediano plazo. Una necesaria reformulación del sistema no brindará aire fiscal en el corto plazo, pero podría mejorar la equidad del sistema, evitar gastos innecesarios e injustos y resolver problemas de solvencia en el mediano plazo. La eliminación de regímenes de privilegio debe ser considerada, pero sin esperar que sea parte sustancial de la situación fiscal. Modificaciones en la determinación de la pensión universal para el adulto mayor (PUAM), una renegociación con las provincias, reformas en el monotributo y cambios paramétricos son parte, también, de lo necesario.
3. La reforma tributaria deberá incluir cambios de diferente grado de urgencia y de significación. En primer lugar, más allá de los discursos facilistas e interesados, se debe reconstruir el impuesto sobre las rentas de las personas físicas que, junto con el IVA y las contribuciones para la seguridad social, forma parte de los pilares de la tributación en los países desarrollados. También se deberá simplificar y revisar el impuesto sobre las sociedades, prestando atención a lo que sucede en el resto del mundo, en especial con relación a las medidas para combatir la evasión internacional. En segundo lugar, el potencial recaudador del IVA debe preservarse para permitir el financiamiento de las políticas necesarias.
En tercer lugar, una eventual reformulación de las contribuciones para la seguridad social no puede encararse con independencia de las diferentes prestaciones. Cada vez que se trató este tema desde un punto de vista ideológico, solo se logró agravar la situación fiscal y deteriorar la protección social.
En cuarto lugar, existen tributos que debieran poder eliminarse o ver reducida su importancia, aunque se trata de cambios costosos. El más nocivo es el que grava los débitos y créditos en cuenta corriente (cuya recaudación supera 1,6% del producto); también se debate sobre los derechos de exportación, que recaudan 2% del PBI: creemos que su mantenimiento debiera depender, al menos en el corto plazo, del nivel de tipo de cambio real.
En quinto término, se esperan importantes cambios en los impuestos internos sobre los tabacos, para reducir un consumo que es claramente nocivo; en el mismo sentido se deberá avanzar en la tributación sobre bebidas azucaradas y otros alimentos. También se requieren reformas en la tributación sobre los combustibles, con la recuperación de la carga sobre emisiones de CO2 y con otras modificaciones para que, junto con cambios en la tributación sobre los vehículos automotores y otros se pueda consolidar una adecuada tributación con potencial efecto ambiental. Por último, serán necesarias negociaciones y acuerdos con las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para fortalecer la tributación sobre las riquezas (incluida las herencias) y renegociar reformas en el impuesto sobre los ingresos brutos.
4. La complejidad de la situación no está suficientemente reflejada si no se menciona la necesidad de mejorar la protección social. No se trata solo de reorganizar la AUH y la Prestación Alimentar sino, adicionalmente, de contemplar la situación de la población en edad de trabajar y su capacidad para la generación de ingresos laborales. En una economía con elevada informalidad e indicadores de pobreza extremos como la que estamos observando, este componente resulta central para la cohesión social.
5. Lo urgente no puede ocultar la necesidad de reformas imprescindibles en la provisión de salud y educación públicas (donde la organización federal debe ser rediscutida); la infraestructura para el crecimiento; la redefinición de exenciones y otros beneficios tributarios; la reforma en el empleo público y tantas otras.
Para que los efectos de los cambios necesarios sean perdurables deberá evitarse nuestro tradicional movimiento pendular, construyendo consensos de mediano plazo. No hay margen para no-soluciones efectistas. Pero el margen para ser muy optimistas es muy estrecho. Los candidatos que siguen en carrera se caracterizan, uno por despreciar la búsqueda de consensos en democracia y el otro por abusar de los parches cortoplacistas. Entiendo aquí que la construcción de una sociedad moderna y democrática es inviable con las propuestas de uno de los candidatos y, aunque difícil, brinda espacios para la negociación en el caso del actual candidato-ministro.
Como señalaron recientemente Roberto Gargarella y Alejandro Katz en varias contribuciones, la democracia debe ser concebida como una cultura (un conjunto de hábitos y disposiciones) que nos permita conversar y disputar cada día, entre nosotros, de qué modo queremos seguir viviendo juntos. Ojalá podamos recuperar esa cultura.
Publicado en La Nación el 29 de octubre de 2023.
