El presupuesto 2025 tiene una importancia vital, por su incidencia política en los comicios del próximo año y su proyección sobre las elecciones de 2027, en el éxito o fracaso de los actuales gobiernos provinciales, que responden a distintas fuerzas políticas, desafiadas ahora por la La Libertad Avanza, creado como nuevo partido nacional.
Aquellas fuerzas políticas responden a partidos políticos tradicionales, el justicialismo nucleado en la Unión por la Patria, el radicalismo, Pro (que ya tiene casi dos décadas de existencia); y a partidos locales, antiguos o modernos, en Neuquén, Río Negro, Salta y otras provincias, más sus alianzas locales con otras fuerzas.
La derrota de los tres principales partidos tradicionales por la victoria en segunda vuelta de Milei, ha generado un proceso de profundas divisiones que se manifiesta en el Congreso Nacional, en donde se han constituido decisivos bloques por desprendimientos de legisladores, o por acciones personales de muchos representantes que reflejan en mayor o menor medida otras fuerzas que están en gestación (el panperonismo y un panradicalismo) o divididas por políticas dialécticas respecto al gobierno nacional (Pro). En este marco influyen los gobiernos provinciales sobre legisladores que les responden, sin ser influencias decisivas porque los legisladores actúan por sí mismos muchas veces.
En este complejo marco político conviene prestar atención a reglas previstas en la Constitución Nacional (CN) para regir la confección del presupuesto, de la que derivan consecuencias respecto de otros instrumentos normativos o ciertas políticas. La norma principal, el inciso 8 del artículo 75 establece las siguientes condiciones para el presupuesto: debe ser anual, lo que implica que la prórroga de un presupuesto es excepcional y una prórroga para dos ejercicios podría implicar una presunción de inconstitucionalidad sobre todo el accionar de la administración nacional; se dicta conforme a las pautas del inciso 2 –que establece el régimen de la coparticipación federal para los recursos– en especial previendo que su distribución se efectuará entre la Nación y las provincias “en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas”; en función de ciertos fines donde destacan “el logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”; con un programa general de gobierno y plan de inversiones públicas (que especifique las obras que se realizarán con recursos nacionales).
Una primera derivación del cruce de los incisos 8 y 2 del artículo 75 de la CN es que reemplazar la ley de presupuesto por decretos de necesidad y urgencia (DNU) haría incurrir en su inconstitucionalidad, porque están prohibidos en materia tributaria, y prever recursos conforme al régimen de coparticipación federal y su distribución, por pautas indicadas, es facultad propia del Congreso que no puede ejercer el Poder Ejecutivo.
La segunda derivación es que las diferencias entre las provincias y el gobierno nacional son en parte puntuales, que atañen principalmente a dos temas: el financiamiento de las cajas provinciales no transferidas y a la necesidad de reactivar la obra pública.
La tercera derivación se refiere a cuál es el modelo de desarrollo del país que debería surgir del “programa general de gobierno” y cómo participan en él las provincias y las regiones económico- sociales, dados los fines previstos en la cláusula del progreso de Alberdi –inciso 18– y la del nuevo progreso –inciso 19– de la CN reformada en 1994.
En cuanto al financiamiento de las cajas provinciales no transferidas el gobierno actual en el DNU 280/2024 dispuso excluir de la prórroga del presupuesto para el ejercicio 2023 las transferencias de los adelantos que debía realizar el Tesoro Nacional, para cubrir muy parcialmente el déficit que registra por incumplimientos a pactos federales y leyes nacionales. La no transferencia de esas cajas a la Nación está expresamente autorizada por el artículo 125 CN y el Estado Nacional debe proporcionar los recursos para equipararlas con las cajas nacionales. Más allá de los aspectos técnicos, lo cierto es que las provincias que administran las cajas previsionales debieron hacerse cargo de la asistencia completa a sus jubilados y pensionados, afectando otras funciones esenciales, lo que ha venido motivando numerosos juicios que tiene a resolver la Corte Suprema de Justicia. Lo propio ha sucedido en cuanto a la interrupción del financiamiento de obras públicas convenidas entre Nación y provincias, que también derivaron en juicios ante dicha Corte.
Ante la inminencia del debate presupuestario o de resoluciones de la Corte Suprema, el gobierno nacional dictó con fecha 1º de noviembre el Decreto 969/2024, por el cual el Estado Nacional ofrece a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la adhesión a un régimen de extinción de obligaciones recíprocas, delegando que sea administrado por el secretario de Hacienda del Ministerio de Economía.
Sin embargo, analizando las normas de dicho decreto cabe advertir que se fijan plazos a las provincias para acogerse a esa normativa, pretendiendo contar con algunas de ellas para que influyan sobre sus legisladores (con las limitaciones antes señaladas) en la aprobación del presupuesto 2025. La aplicación del decreto implicará tiempos extensos en su implementación, por los informes técnicos o auditorías y la intervención de los organismos jurídicos, lo cual excedería los plazos de aprobación de dicho presupuesto. En atención a que el balance de las obligaciones recíprocas puede implicar que las provincias resulten acreedoras del Estado Nacional, el gobierno nacional podría ofrecer transacciones mediante transferencia de sus bienes o empresas situadas en territorio provincial, situación que alargaría los referidos plazos, por las tasaciones a realizar.
Como, a su vez, la aplicación del decreto por solicitud de provincias implica la suspensión de sus juicios ante la Corte Suprema, se aprecia que la principal finalidad sería evitar sus decisiones antes de fin de año (cuando concluye el mandato del juez Maqueda); lo que robustece la hipótesis de que el gobierno nacional adoptará la medida de designar “en comisión” a los dos jueces propuestos para cubrir las vacantes, haciéndolo fuera del período de sesiones ordinarias del Congreso, cuando maneja las materias a incluir en las sesiones extraordinarias. El debate sobre la aprobación del presupuesto 2025 se trasladará al que surja por esa posible medida; pero así se retardarán las necesarias inversiones que requiere un plan de desarrollo avalado por provincias y regiones. No casualmente se han reunido seis provincias, entre miembros de la región NEA con Entre Ríos y Santa Fe –que preside ese nuevo pacto regional– que se agrega a las regiones ya constituidas para la defensa de sus respectivos intereses.
Publicado en La Nación el 25 de noviembre de 2024.
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