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27 05 2022

La República puesta a prueba


Autor: Jesús Rodríguez









Este año se cumplen 30 años de la sanción de la Ley 24.156 de Administración Financiera, una norma vital para el control y la fiscalización del Estado. El aniversario llega luego de dos años en que la gestión estatal de la pandemia dejó entrever grietas en el sistema republicano en Argentina y con la perspectiva de un contexto global inestable.

El manejo de la pandemia es muy revelador…

La emergencia por la que transitó el mundo a raíz de la pandemia dio lugar a diversas acciones para contener sus efectos desde las administraciones centrales. En muchos casos, los gobiernos se equivocaron, actuaron a destiempo o abusaron de las excepciones en detrimento de las libertades.  Argentina es un caso testigo, donde todo eso se confirma, debido en gran medida a su fragilidad institucional.

Si bien la emergencia exige medidas de excepción, algo no está bien cuando en un año hay más decretos de necesidad y urgencia de contenido legislativo que leyes sancionadas por el Congreso.

Es frente a situaciones extremas que nuestro sistema republicano se pone a prueba y nos preguntamos: ¿se confirma la separación de poderes? ¿existen los controles cruzados entre ellos?

Los cimientos de nuestro sistema de control

En este contexto y atento a que el sistema vigente de control del Estado cumple tres décadas, es oportuno revisar su contenido.

La Ley 24.156 estableció, en 1992, un sistema de administración financiera para el sector público nacional y sus correspondientes sistemas de control interno y externo.

En lo referente al control interno (en el seno del Poder Ejecutivo) creó la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) mientras que como ente encargado de control externo (por fuera del Poder Ejecutivo) creó a la Auditoría General de la Nación (AGN).

Con respecto a la AGN me parece importante hacer mención a la Reforma Constitucional que vino poco después, en 1994. Su espíritu de vanguardia republicana se ve reflejado en la incorporación de derechos de tercera generación y en el diseño de un sistema de pesos y contrapesos para atenuar el hiperpresidencialismo mediante la transferencia de poder al Congreso. 

Es así como al mencionar a la AGN en su Art. 85, la Constitución Nacional jerarquiza al organismo, al tiempo que le brinda mayor independencia. En efecto, donde la ley 24.156 había establecido dependencia funcional del poder legislativo, el texto constitucional define a la AGN como un ente autónomo que le presta asistencia técnica. A su vez, establece que la presidencia del organismo corresponde al partido político opositor con más cantidad de bancas en el Congreso. 

La AGN es, entonces, uno de los pilares del control en Argentina, dada su independencia y su papel en aportar herramientas para que el Congreso ejerza el control sobre las administraciones de turno.

El ejercicio de la tarea de control

Dentro del marco que establecieron la ley de administración financiera y, luego, la Constitución Nacional, se han ido desarrollando a lo largo de estas tres décadas las auditorías que ayudan a controlar el accionar del Estado, siendo de gran relevancia algunos hitos que me gustaría destacar.

En primer lugar, la forma en que la AGN establece su programa anual de auditorías; además de obedecer aquello que determinan las leyes o que explícitamente manda la Constitución -como en su necesaria intervención en el trámite de aprobación o rechazo de la cuenta de inversión de los fondos públicos-, los posibles sujetos a auditar son tamizados por una Matriz de Importancia Relativa que pondera los riesgos relativos y establece las prioridades de auditoría de cada año. A esta herramienta de gestión desarrollada por el organismo, se suma la ventaja de haber adoptado normas estandarizadas con base en las normas profesionales vigentes en nuestro país y a las ISSAI (International Standards of Supreme Audit Institutions), que reúnen las mejores prácticas internacionales.

También existe un deber autoimpuesto por la Auditoría General de la Nación y es el de auditar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), no solamente por considerar esta agenda relevante para el presente y futuro, sino porque nuestro país es uno de los países firmantes de este compromiso a nivel global.

En tercer lugar, también por iniciativa propia y de forma pionera en la región latinoamericana, la AGN protagonizó un hito fundamental en materia de construcción de confianza social en las instituciones a la hora de ofrecer a los ciudadanos y sus organizaciones la posibilidad de participar y mejorar el sistema de control argentino.

El programa de Participación Ciudadana -que en 2022 también tiene su aniversario, en este caso de 20 años- es relevante ya que agrega al control horizontal del mandato constitucional la promoción del control vertical, para que los ciudadanos -y las organizaciones que los representan- puedan incorporar su visión y propuestas al proceso de auditoría.

La participación ciudadana en el control ayuda a fortalecer la confianza pública y esto a su vez genera instituciones más fuertes y creíbles. Esto cobra aún más relevante frente a la apatía y el descreimiento que se extiende en la región latinoamericana, con los índices de desconfianza en las instituciones en máximos históricos. 

La práctica política tuerce la voluntad de las normas

Volviendo a ampliar la mirada hacia todo el ecosistema de control y al quehacer institucional, vemos que las normas existen y que la voluntad legislativa oportunamente fue la de fortalecer el sistema republicano. No obstante, la práctica política en Argentina va generando fracturas en los cimientos del andamiaje insitucional.

La forma de gobernar por emergencia llegó a su extremo en la pandemia, con consecuencias nocivas para los fundamentos republicanos, pero no es nueva en la Argentina. Más bien es un método; nos podemos remitir a la emergencia económica, la emergencia energética, la emergencia ferroviaria, por solo citar algunos ejemplos. Muchas veces necesarias en origen, estas emergencias temáticas o sectoriales se extienden innecesariamente en el tiempo, o se naturalizan, dotando de poderes extraordinarios al Ejecutivo. Paradojicamente, se tuerce así la voluntad original de los legisladores del ‘92 -que buscaron el control cruzado- y de los convencionales constituyentes del´94 -que buscaron combatir al hiperpresidencialimo.

Así, el ejercicio del poder en Argentina -de la mano de formatos populistas que han sido lamentablemente tan frecuentes- elude la normativa y en consecuencia agrieta el sistema republicano.  

La vía para el desarrollo económico es la fortaleza institucional

La singularidad de los tiempos que corren está marcada por un contexto de alta volatilidad, tanto económica como social, en todo el planeta; a la pandemia (que aún sigue entre nosotros) se le suman conflictos bélicos e inestabilidad financiera.

Ningún país está exento de recibir el golpe de estos dramáticos acontecimientos, pero dolerá más en aquellos cuyas estructuras de resiliencia estén más débiles.

Sin lugar a dudas la confianza social y la robustez de las instituciones del sistema actúan como coraza a los diversos embates de la realidad global, robustez que bajo ningún concepto puede ser concebida como un hecho de azar o arte de magia, sino, que muy por el contrario, se construye día a día con la previsibilidad, la ejemplaridad en el actuar gobernante, la apertura, la transparencia y las bases fuertes de control recíproco, tanto entre los poderes del Estado, como desde la ciudadanía.

Sabemos que el ordenamiento jurídico deseable funcional al propósito de lograr esa asociación positiva entre instituciones y desarrollo debe contener tres pilares fundamentales de naturaleza distinta: 

  1. DEMOCRÁTICA para estar sostenido sobre bases legítimas.
  2. LIBERAL que proteja los derechos y libertades individuales con hincapié en las minorías.
  3. REPUBLICANA donde el control juega un rol central y las instituciones se imponen por encima de las individualidades.

Estos son los pilares que deben estar al servicio de una salida del estancamiento secular de nuestro país.

Debemos reparar las fracturas del sistema republicano, antes de que se desmorone. Estamos a tiempo para hacer esto que, más que una necesidad del sistema, se ha convertido en una urgencia social.