Cómo terminar de construir una economía que funcione para todos
Por Mariana Mazzucato y Sarah Doyle
Traducción Alejandro Garvie
El presidente Joe Biden ha colocado su historial económico en el centro de su candidatura a la reelección. Su discurso sobre el Estado de la Unión de marzo destacó los logros de su administración. “Heredé una economía que estaba al borde del abismo”, dijo. “Ahora nuestra economía es la envidia del mundo”. Aunque las encuestas muestran que muchos estadounidenses se muestran escépticos ante tal afirmación, los datos sugieren que la economía estadounidense está en buena forma. El desempleo sigue siendo bajo, 3,9 por ciento, la inflación ha bajado al 3,5 por ciento desde su máximo del 9,1 por ciento en junio de 2022, y el gasto de los consumidores está creciendo con fuerza incluso cuando el crecimiento del PIB se ha desacelerado desde su ritmo más frenético en 2023.
Biden puede señalar varias leyes aprobadas durante su mandato que ayudan a explicar este relativo éxito. La Ley de Reducción de la Inflación (IRA), la Ley CHIPS y Ciencia (CHIPS) y el Proyecto de Ley Bipartidista de Infraestructura son, al menos parcialmente, responsables de los avances recientes, que han llevado a una inversión pública por un total de alrededor de 537.000 millones de dólares y han estimulado compromisos de inversión del sector privado que se estima asciende a 866.000 millones de dólares y se espera que crezca hasta el billón; la inversión en manufacturas añadió alrededor del 0,4 por ciento al PIB el año pasado. Esta ola de financiación pública llega en un momento en que el gobierno británico y otros europeos continúan coqueteando con la austeridad incluso cuando su desempeño económico está por detrás del de Estados Unidos. Las inversiones a gran escala de Biden en política industrial marcan un alejamiento de administraciones anteriores y han desencadenado un cambio radical en los debates políticos tanto nacionales como globales.
Pero a pesar de las estadísticas, muchos estadounidenses siguen sintiendo que la economía no les está funcionando. Las debilidades estructurales persistentes, incluidas leyes laborales débiles, inversión insuficiente en educación y atención médica accesibles, altas tasas de endeudamiento y una creciente desigualdad de ingresos y riqueza, significan que la mayoría de los estadounidenses no están experimentando los beneficios de la recuperación actual. Citar cifras abstractas para persuadir a un público que todavía está escatimando dinero hará poco para ganarse a los votantes escépticos que no confían en que el sistema les esté funcionando.
Para convencer a los estadounidenses de que un segundo mandato les permitirá cosechar todos los beneficios de la nueva política industrial de Biden, la administración debe avanzar en la implementación de las reformas estructurales necesarias para expandir verdaderamente la economía estadounidense desde “el centro hacia afuera y desde abajo hacia arriba”, como La Casa Blanca describió su ambición económica en junio de 2023. Esto requerirá un enfoque mucho más amplio y audaz, uno que no rehúya detener la fuerte financiarización del sector empresarial del país.
EL REGRESO DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL
Desde que asumió el cargo en 2021, la administración Biden ha seguido una agenda de renovación económica que busca explícitamente apartarse tanto de la vieja suposición de que los beneficios económicos invariablemente “llegarán” a los estadounidenses comunes y corrientes como de la inclinación por la reducción del déficit y la austeridad que se extendió por todo el país y el mundo tras la crisis financiera de 2008. La administración ha adoptado un crecimiento impulsado por la inversión, en gran medida a través de medidas del lado de la oferta, incluidas subvenciones, préstamos, beneficios fiscales y otros incentivos. El enfoque de Biden en la política industrial marca un cambio notable. Aunque la intervención gubernamental en la economía no es nada nuevo (de hecho, Silicon Valley no habría surgido sin ella), los líderes estadounidenses han evitado durante mucho tiempo la política industrial por considerarla contraria a la sabiduría aceptada de que el Estado sólo debe crear las condiciones para que los mercados funcionen, arreglen las fallas de los mercados, cuando ocurren y, de lo contrario, se mantenga fuera del camino. Al hacer de la política industrial una pieza central de su estrategia económica, Biden ha hecho posible tener un debate político reflexivo sobre qué tipo de crecimiento quiere Estados Unidos y a quién debería beneficiar.
La estrategia industrial de Biden se ha implementado a través de leyes como el IRA, CHIPS, el proyecto de ley bipartidista de infraestructura y el Plan de Rescate Estadounidense, con un enfoque en aumentar la capacidad productiva de la economía estadounidense y en inversiones locales, en particular en países en dificultades. regiones. Estas medidas reflejan el deseo de promover una mayor inclusión económica y niveles de vida más altos y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
Construir una economía más inclusiva y sostenible es una batalla cuesta arriba, pero vital. Los sistemas de gobierno corporativo en el país continúan priorizando los intereses de los accionistas sobre el conjunto más amplio de actores que crean valor económico. Los mercados financieros se han desacoplado de la economía real y las inversiones a menudo se concentran en empresas financieras, de seguros y de bienes raíces. Además, las empresas de la economía real, como las farmacéuticas y manufactureras, están gastando más en recompras de acciones que en actividades productivas como capacitación de trabajadores, mejoras de infraestructura y tecnología e investigación y desarrollo (las empresas recompran sus propias acciones para inflar sus precios han ido aumentando durante varios años, alcanzando los 795.100 millones de dólares en 2023, y se espera que aumenten este año). Las empresas han gastado más de 4 billones de dólares en la última década en recompra de acciones. La recompra de acciones aumenta los precios de las acciones y las opciones sobre acciones (y, como resultado, la remuneración de los ejecutivos) en un momento en que la desigualdad de ingresos y riqueza en Estados Unidos está aumentando. La afiliación sindical ha disminuido constantemente desde más del 30 por ciento en la década de 1950 a alrededor del diez por ciento en la actualidad, los salarios han ido a la zaga de la productividad desde la década de 1970, y la participación en el ingreso del uno por ciento con mayores ingresos ha aumentado de alrededor del diez por ciento a mediados de la década de 1970 a aproximadamente 20 por ciento hoy. Igual de preocupante es el estancamiento de la movilidad intergeneracional. Estas tendencias económicas ayudan a explicar la inquietud y la ira que han impulsado al rival de Biden, el expresidente Donald Trump.
UN NUEVO CONTRATO SOCIAL
Para beneficiar verdaderamente a los trabajadores, la política industrial estadounidense debe ayudar a lograr un nuevo contrato social entre el Estado y las empresas y entre el capital y el trabajo que se centre en el bien común y en restaurar la confianza pública en el Estado. Puede redefinir los términos de estas relaciones. Los gobiernos pueden condicionar el acceso a la financiación pública y otros beneficios otorgados por el Estado a que las empresas se comporten de manera que maximicen el valor público. Por ejemplo, a una empresa que recibe préstamos o beneficios fiscales del Estado se le podría exigir que garantice que los bienes, servicios y tecnologías que produce sigan siendo accesibles y asequibles y que comparta su propiedad intelectual con otros. El gobierno de Estados Unidos invierte más de 40 mil millones de dólares en innovación farmacéutica a través de los Institutos Nacionales de Salud, pero aún no ha trabajado para garantizar que a los contribuyentes que financian el desarrollo de un medicamento no se les cobren precios excesivos. Aunque tales condiciones no estaban incluidas en la producción de la vacuna Pfizer-BioNTech COVID-19, sí estaban en la vacuna Oxford-AstraZeneca porque los investigadores de la Universidad de Oxford hicieron de la accesibilidad futura de la vacuna una condición de su colaboración. El financiamiento público también debería incluir disposiciones que exijan que las empresas que reciben fondos públicos compartan una parte de sus ganancias con el sector público y promuevan la reinversión de las ganancias empresariales en actividades productivas, como la capacitación de trabajadores y la investigación y desarrollo.
Hay que reconocer que la administración Biden ha comenzado a avanzar en esta dirección. CHIPS, por ejemplo, impone condiciones a las empresas que reciben apoyo público. Las empresas participantes no pueden utilizar los fondos recibidos para realizar recompras de acciones y deben implementar planes para capacitar a los trabajadores, disposiciones para ampliar el acceso de los trabajadores al cuidado infantil y compromisos con prácticas de fabricación sostenibles. Sin embargo, a los críticos de los sindicatos les preocupa que estas medidas sean demasiado flexibles y no vayan lo suficientemente lejos. Por ejemplo, no establecen estándares mínimos de remuneración para todas las empresas receptoras, no impiden por completo la recompra de acciones, no exigen acuerdos de beneficios comunitarios que ayuden a atender a los residentes en áreas económicamente desfavorecidas, ni protegen el derecho de los trabajadores a organizarse.
Otros críticos afirman que tales medidas desdibujan los límites entre la política industrial y la social e insisten en que el objetivo principal de la inversión pública debería ser simplemente aumentar la producción y la productividad. Pero las empresas siguen interesadas en recibir apoyo a través de CHIPS: hasta febrero, el gobierno ha recibido más de 600 declaraciones de interés de empresas en 42 estados. Incorporar disposiciones sociales y ambientales en las inversiones en política industrial no sólo permite que el dinero público funcione mejor para el bien público; dichas disposiciones también pueden hacer que la política industrial sea más eficaz. Las disposiciones relacionadas con los objetivos climáticos, por ejemplo, si se diseñan bien, pueden ayudar a acelerar las transformaciones que harán que las industrias estadounidenses sean más competitivas a nivel mundial (como fue el caso del sector siderúrgico alemán, que se benefició de financiación pública condicionada a la reducción de las emisiones de carbono de la producción de acero). Proteger los intereses de los trabajadores ayuda a mantener buenas relaciones entre los propietarios y los trabajadores, evitando las interrupciones por huelgas como la del año pasado por parte del United Auto Workers (UAW). Esto no quiere decir que la política industrial deba convertirse en el vehículo para promover todas las prioridades sociales y ambientales. Además, los contratos entre los sectores público y privado deben diseñarse de manera reflexiva y creativa para establecer estándares y objetivos claros sin ser demasiado prescriptivos sobre cómo las empresas deben cumplirlos, lo que podría sofocar la innovación.
Ninguna política industrial tendrá éxito si ignora los intereses de los trabajadores estadounidenses. Como sostuve en un ensayo anterior para Foreign Affairs, la huelga del UAW subrayó la importancia de los derechos de los trabajadores, la representación y la compensación justa en la transición a una economía verde. Si los trabajadores que producen las baterías para vehículos eléctricos ganan salarios inferiores a los estándares de la industria, la transición verde no será una transición justa y, sin el apoyo de los trabajadores y del público, se estancará. Biden ha prometido en varias ocasiones ser el presidente más favorable a los trabajadores y a los sindicatos en la historia de Estados Unidos. Aunque ha ofrecido un fuerte apoyo simbólico (en septiembre de 2023, Biden se convirtió en el primer presidente en ejercicio en unirse a un piquete), necesita hacer más en términos de políticas. Además de ofrecer salarios justos, capacitación de los trabajadores y acceso a beneficios como el cuidado de niños (en el caso de CHIPS), a las empresas que reciben apoyo público se les podría exigir, por ejemplo, que permitan la representación de los trabajadores en sus juntas directivas, un enfoque que es más común en Europa y que pueden fomentar una visión a largo plazo en la gestión e integrar perspectivas valiosas en la toma de decisiones que se basan en una comprensión de primera mano de las operaciones de la empresa.
Para avanzar en una transformación más amplia, que se extienda a todas las empresas, no solo a aquellas que reciben apoyo público directo, la administración debe priorizar las reformas de la legislación laboral y considerar herramientas como la negociación sectorial para empoderar a los trabajadores y controlar la primacía de los accionistas. Normalmente, los contratos laborales se negocian entre determinadas empresas y sus trabajadores. La negociación sectorial requiere que los trabajadores, las empresas y el gobierno se reúnan para negociar estándares comunes para todo un sector o industria, asegurando que aquellas empresas que tratan bien a sus trabajadores no estén en desventaja. Este enfoque ya existe en ciertos estados, como California, Colorado y Minnesota, que han aprobado leyes para establecer consejos o juntas compuestas por representantes de los trabajadores, las empresas y el gobierno encargados de establecer estándares para todo el sector.
DANDO FORMA AL MERCADO
La política industrial también puede lograr un objetivo más amplio. El papel del gobierno no es promover el crecimiento por el simple hecho de crecer, sino dirigir el crecimiento de modo que beneficie a más personas y sea sostenible. De manera similar, su función no es sólo corregir las fallas del mercado sino también darles forma a los mercados. La estrategia industrial estadounidense podría producir inmensos cambios positivos en numerosas áreas, incluida la atención médica, la vivienda y los esfuerzos para combatir el cambio climático. Hacerlo requerirá acciones más audaces. Hasta ahora, la política industrial estadounidense se ha basado en gran medida en medidas fiscales, como las incluidas en el IRA. Pero en el futuro, si Biden gana la reelección, la política industrial debería aprovechar todo el conjunto de poderes gubernamentales para cultivar una gama más amplia de herramientas e instituciones políticas.
Tomemos, por ejemplo, la enorme bolsa del país. El gobierno federal de Estados Unidos es el mayor comprador del mundo y gasta más de 630 mil millones de dólares al año en productos y servicios, lo que convierte la contratación pública en una poderosa herramienta para dar forma a los mercados. Al elegir juiciosamente qué comprar y a quién comprar, el gobierno de Estados Unidos puede crear nuevas oportunidades de mercado para las empresas y catalizar inversiones e innovación que se alineen tanto con los objetivos de política industrial como con los objetivos sociales y ambientales. El gobierno ya está comenzando a aprovechar este presupuesto para crear mercados que impulsarán la innovación en industrias críticas; exige, por ejemplo, que la adquisición pública de materiales de construcción dé prioridad a las opciones bajas en carbono. La administración debería considerar ampliar esta iniciativa para incentivar la reducción de las emisiones de carbono en mercados como la agricultura, la aviación, el transporte marítimo y otros sectores en los que la descarbonización es difícil. También podría ampliar el uso de adquisiciones estratégicas para promover otros objetivos. Por ejemplo, el gobierno podría condicionar las adquisiciones a las empresas farmacéuticas a que éstas garanticen un acceso asequible a sus productos.
Un nuevo banco nacional de desarrollo ecológico también permitiría una expansión más rápida de los proyectos de energía limpia y la producción con bajas emisiones de carbono. Los bancos nacionales de desarrollo existen en todo el mundo. En particular, el banco nacional de desarrollo de Alemania, KfW, ha desempeñado un papel crucial en los esfuerzos del país por descarbonizar su economía, otorgando préstamos, por ejemplo, a empresas de tecnología verde y a proyectos de energía solar y eólica. El gobierno de Estados Unidos podría establecer un banco nacional similar, aprovechando los planes existentes para un fondo de reducción de gases de efecto invernadero bajo los auspicios de la Agencia de Protección Ambiental. Este banco, trabajando en asociación con bancos verdes a nivel estatal, complementaría la serie de incentivos fiscales, subvenciones y otras medidas políticas actualmente vigentes para fomentar la descarbonización. Por ejemplo, el banco podría emitir préstamos a bajo interés para ayudar a eliminar los impedimentos (en gran parte relacionados con el aumento de los costos causado por la inflación) que actualmente bloquean la expansión de las instalaciones eólicas marinas.
A pesar de la fortaleza de la recuperación económica en Estados Unidos desde la pandemia de COVID-19, Biden está detrás de Trump, su rival republicano por la presidencia, en muchas encuestas clave. Trump culpa a Biden por las luchas de muchos estadounidenses, pero la culpa debería recaer realmente en los problemas estructurales que muy pocos presidentes han abordado. Biden necesita demostrar que perseguirá las causas, no sólo los síntomas, de este malestar. Para hacerlo, debe convencer al público estadounidense de que tiene un plan para aprovechar los primeros éxitos de su estrategia industrial de una manera que beneficie tanto a las empresas como a los trabajadores y genere una economía resiliente, sostenible e inclusiva: socializar, no sólo los riesgos, sino también las recompensas.
Link https://www.foreignaffairs.com/bidens-incomplete-industrial-policy
