Por una cuestión anecdótica, como lo es la presentación de un proyecto de ley de recreación de la Junta Nacional de Granos, se reavivó la discusión sobre la intervención del Estado en el comercio de granos. Los últimos sucesos mundiales pre pandemia nos hablan de lo poco eficientes que son los organismos de intervención estatales en un comercio tan globalizado, dinámico y fluctuante que se ha desarrollado en un entramado de vínculos de empresas privadas.
Volver a pensar en un estado presente en este entramado parece ser, si no cambia el escenario mundial, algo así como intentar preparar a un San Bernardo para correr una carrera de galgos: seguro que termina último y con un ataque al corazón.
No obstante, la pandemia del Covid19 cambió algunos ángulos de análisis. Los países se cierran y adoptan unas actitudes un poco más tropo céntricas (la vuelta al concepto de soberanía alimentaria) y algunos, debilitados, pueden enfrentar posiciones dominantes de comercializadoras poderosas.
Asimismo, es cada vez perceptible que contemporáneos diseñadores de políticas públicas para la producción de alimentos, incorporan en sus análisis el largo plazo y estructuras productivas sustentables, protegiendo en ellos a aquellos agentes económicos más vulnerables económicamente ante posiciones dominantes de mercado, sean productores o consumidores.
Por lo tanto nos enfrentamos a una serie de dilemas. Intervenir en el mercado o no. Privilegiar al mercado o no. Transparencia u opacidad.
¿Existen instrumentos de intervención estatal que a su vez no representen una disrupción en el sistema de precios?; ¿Existe la posibilidad de una intervención que evite la opacidad que generalmente coexiste con ella?; ¿Puede una intervención estatal mejorar el comercio de granos en transparencia y competitividad?;¿Hay manera de que los requerimientos de productores y consumidores tiendan a amalgamarse en algún área?
Bien, lo que sigue es un intento de iluminar los aspectos a tener en cuenta a la hora de una toma de decisión que involucre al estado en el comercio de granos sin afectar la energía y variedad que tiene hoy ese mercado, y por el contrario, las posibilidades que una posible intervención lo dote de mayor transparencia y competitividad.
Pero primero…
¿Por qué sucede esta nostalgia por fotos con tonos sepia? ¿Ese aire vintage que adquieren las sugerencias y propuestas de repetir experiencias pasadas?
Están los motivos económicos por supuesto. Existen motivos políticos, como no. También enfoques ideológicos, claro.
¿De qué hablamos cuando nos referimos a la recreación de la Junta Nacional de Granos? ¿Todos hablamos de lo mismo? ¿Cuál es el verdadero objetivo que queremos lograr con su resucitación?
¿De ayudar a los productores más vulnerables?, ¿DE hacer más competitivo el mercado de granos?, ¿Disponer de herramientas para mejorar los negocios internacionales?, ¿Mejorar la infraestructura comercial?, ¿Mitigar la asimetría de las rentas por distancia a los puertos?, ¿Aumentar el plantel de empleados públicos?, ¿Desarrollar dispositivos para lograr objetivos políticos?
Creemos que en primera instancia, es mejor describir al instrumento que los voceros identifican como objetivo de la política y, en otro plano, identificar a los sujetos que serían beneficiarios, o víctimas, de una decisión cono esta.
La Junta Nacional de Granos. Los motivos de su creación y su ocaso
En 1933 Argentina estaba inmersa en una guerra mundial de proteccionismo.
Luego de la depresión del ’29 los países del hemisferio norte (Estados Unidos y los países más importantes de Europa) abandonaron el patrón oro en 1931 y comenzaron a imponer altísimos aranceles de importación que llegaron hasta el 50 %.
Los valores de los commodities cayeron drásticamente: entre 1928 y 1932 el precio del trigo cayó un 63%; el del maíz un 65% y los de lino un porcentaje similar, productos en los que nuestro país ocupaba el podio de las exportaciones mundiales. En paralelo la sobrevaluación del peso produjo una aceleración de la pérdida de valor de los productos agrícolas y también de las carnes.
En el escenario interno la situación de los productores de estos cultivos se había convertido en dramática: la mayor parte de la producción estaba en mano de productores arrendatarios individuales, con una mayoría de ellos inmigrantes o hijos de inmigrantes, cuya relación con los dueños de la tierra era asimétrica y dificultosa. Debemos pensar que en la época la ganadería era el eje en función del cual se diseñaba el uso del suelo. El pacto Roca- Runciman, que confería mayores posibilidades de entrada de las carnes argentinas en Gran Bretaña, se firmó a mediados de 1933 muy pocos días antes de la creación de la Junta Reguladora de Granos.
La mayor parte de los arreglos entre terrateniente y campesino fijaba que el periodo del arrendamiento en un emplazamiento determinado se cerraba con la implantación, a cargo del arrendatario, de un cultivo de alfalfa. Esto explica en buena medida la modernización de la terminación de animales para la exportación.
La tecnología existente en la producción de granos era precaria: la producción se embolsaba, Los ferrocarriles no estaban preparados para el transporte a granel y los capitales ingleses habían comenzado desinvertir en el sector.
Las ideas fascistas que se estaban consolidando en Europa habían comenzado a permear en la dirigencia gremial de arrendatarios (Esteban Piacenza era el presidente de la federación Agraria Argentina) por lo que se gestó una virtual asociación entre Conservadores del fraude y campesinos: el gobernador de la Pcia. de Buenos Aires Manuel Fresco concitaba reuniones (Lincoln y Pergamino) de miles de campesinos arrendatarios detrás de consignas contra los terratenientes.
La inexistencia de una infraestructura de acopio para mayores volúmenes de producción y de puertos capaces de gestionar con menores costos el mayor volumen de exportación (se exportaba el 50% de la producción de trigo, el 80% del maíz e igual participación en el lino.
Toda esta amalgama de factores concurrieron a la necesidad de encontrar una salida a un escenario complejo que implicaba el mantenimiento bajo control de la situación de los arrendatarios dentro de un esquema económico social de expansión de los negocios; el mantenimiento de la cuenta corriente de balance de pagos en neutro; y el juego político interno en donde la oposición presionaba por el incremento de los precios de alimentos que supondría una devaluación, produjo la intervención del estado con la creación de la Junta Reguladora de Comercio de Granos que se produjo en noviembre de 1933, junto con la creación de la Oficina de Control de Cambios.
No fue esta la única institución creada para intervenir en los desajustes del sistema de precios internos. Así se crearon un sinfín de oficinas estatales con autonomías restringidas como la Comisión Nacional de Papas en 1931, la Junta Nacional de Carnes en 1933, Junta Nacional de la Yerba, también en 1933, en 1934 la Junta Nacional de la Industria Lechera y la Comisión Nacional de la Industria Vitivinícola, la Comisión Nacional del Algodonen 1935 y tantas otras (entre ellas las del Carbón, el tanino y la lana).
El objetivo central de la Junta Reguladora de Granos era el de mantener los precios internos de compra de granos, trigo, maíz y lino, a los agricultores nacionales para venderlos posteriormente en el mercado internacional al precio que resultare. Compraba todo lo que se le ofrecía a los precios básicos fijdos previamente, y el Banco Nación adelantaba el 80% del precio hasta la cancelación total por la Junta.
En los primeros dos años los precios de venta al exterior fueron un 10% más bajos que los pagados por la Junta Reguladora: El déficit financiero de la medida era solventada por la Comisión de Control de Cambios, que se creó en enero de 1932; dentro de esta el Fondo Margen de Cuenta se formaba con la diferencia entre el dólar comprador y el vendedor que fue en esa época de 1,5%.
No obstante, los agricultores de la época e quejaron porque el costo de la intervención en el mercado de granos ocupaba menos del 5% de los fondos recaudados por la diferencia de cambios. Entendían que la intervención podría haber sido más beneficiosa para los productores.
Entonces ex post podemos explicar las razones de la intervención estatal en el mercado de granos de la época:
- Caída abrupta de los precios en el mercado internacional de granos. Necesidad de mantener nivel de producción y exportación para el mantenimiento de las cuentas públicas.
- Necesidad de mantenimiento de la estructura de producción ganadera-agrícola.
- Necesidades políticas de evitación de deslizamiento de agricultores a posiciones políticas socialistas.
- Adecuación de la infraestructura comercial a las nuevas formas de comercio.
Con posterioridad, la Junta Reguladora, pasando por el IAPI de Perón, fue transformada en Junta Nacional de Granos en 1963: pasó a ser una empresa autónoma con capacidad de convertirse en contraparte de pares surgidas al mismo tiempo en todo un planeta envuelto en batallas proteccionistas. Estaba habilitada para la clasificación, certificación, conservación en acopio y control comercial de granos; el manejo de elevadores, silos y depósitos.
Fue el tiempo de los convenios bilaterales gobierno/gobierno en donde la Argentina operaba ventas de granos (sobre todo trigo) a través de la JNG.
No obstante y dado los altos costos de financiamiento y la escasa capacidad financiera, producto de presupuestos nacionales cada vez más estrechos, en conjunto con el incremento del comercio privado y el desmantelamiento de los organismos públicos encargados de gestionar los subsidios a sus productores en los grandes países productores (EEUU, Canadá, Australia, etc.), la JNG paso de ser un organismo dinamizador de la actividad a otro burocrático e incapaz de ejercer sus funciones, además de un obstáculo en la modernización del sistema comercial de acopio y embarque de las exportaciones del país.
En 1992 la Junta fue eliminada, ya con sus elevadores decrépitos y los puertos ineficientes superados ampliamente por las instalaciones del sector privado.
Hoy los puertos privados o de gestión privada tienen una capacidad de almacenamiento de granos instantánea de más de 8 millones de toneladas y una de carga promedio en cada puerto de 1800 toneladas/hora. Up on top en el mundo.
- Los objetivos de la intervención estatal en el mercado de granos.
- Intervención competitiva en el mercado internacional.
- Ya no existen los convenios estado a estado por lo que hacer intervenir a un organismo público, que estructuralmente carece de la flexibilidad necesaria, en un mercado global altamente interdependiente.
- Proteger a los productores más vulnerables.
- Los productores más pequeños tienen una relación de pertenencia con sus acopiadores de cercanía que le solucionan problemas de flujo de fondos y colaboran con ellos en la gestión de la relación generalmente conflictiva
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con los organismos de recaudación de impuestos. Es casi inexistente la posibilidad de cambiar sus destinos de productos hacia entidades públicas que generan fuertes rechazos en el campo. - Competir con éxito en el mercado interno.
- Las condiciones del comercio interno están aceitadas y atadas en la mayoría de los casos a otros aspectos no comerciales, como la provisión de insumos o de servicios (camiones en la cosecha, pulverización, acopio sin cargo, acondicionamiento) que no podría brindar un organismo tan pesado y burocrático como un ente público.
- Dotar de transparencia al mercado de granos.
La transmisibilidad de datos del mercado es hoy un elemento común que llega al productor cada día. Si bien, existen sospechas de cartelización dentro del mercado interno de ciertos productos, en general la información on line supera a la opacidad de las intervenciones del estado.
Las razones de los nostálgicos
En los últimos años existieron varios voceros de las ideas de recrear la JNG.
Quienes han sido y que se puede vislumbrar detrás de sus iniciativas?
La mayoría de las voces se alzaron durante el año 2014, año en que el volumen de trigo producido fue muy ajustado como para cumplir las necesidades internas y los compromisos externos adquiridos. Ese año y el anterior la superficie sembrada fue de poco más de 3 millones de has, casi la mitad de las cultivadas 8 años antes y con rendimientos (2500 kg/ha) que revelan el estancamiento proveniente de la falta de inversión productiva a pesar de los nuevos cultivares que contenían importantes innovaciones biotecnológicas. La producción de 8/9 millones de toneladas no dejaba prácticamente saldo exportable y la falta de capacidad financiera determinaba que los molinos harineros argentinos mantuvieran agitado el ambiente ante la posible necesidad de importar grano.
La consecuencia fue el temor generalizado de quedarnos sin trigo y la posibilidad de tener que pagar el costo político.
A fines de enero de ese año, el Ministro de Economía, cedió ante las presiones devaluatorias y dicto medidas tendientes a relajar los controles cambiarios, por lo que el dólar llego a cotizarse un 12% por encima del rango establecido en los meses anteriores.
Tanto los productores de la escasa cosecha de trigo como los exportadores que no ingresaban divisas a la espera de conocer los nuevos valores de tipo de cambio produjeron un sinfín de reacciones en las esferas de gobierno.
En el mismo momento del proceso devaluatorio el ex senador Leopoldo Moreau; ya afín al gobierno de la Sra. de Kirchner, sostuvo en televisión que era necesaria la recreación de la Junta Nacional de Granos para cortar la especulación en el ingreso de divisas y mantener los precios en el mercado interno.
La diputada por Rio Negro y ladera del Senador Picheto, Silvana Garcia Larraburu, presentó un proyecto de Ley creando nuevamente la JNG, con similares argumentos.
Ya en febrero de ese año el Presidente de la Cámara de Diputados y ex Ministro de Agricultura; Julian Diminguez, diseño un ente estatal denominado Agencia Nacional de Comercialización, aunque pensado solo para Cooperativas Agropecuarias pero con idénticos objetivos. El Diputado Gaston Harispe fue el operador de la iniciativa.
El año pasado, agosto del 2019, el actual canciller Felipe Solá, en aquel entonces Diputado Nacional, abogó por recrear la JNG por la retención observada de granos ante las expectativas devaluatorias existentes. Caso curioso el de Sola que como Secretario de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, llevo a cabo su disolución en 1991.
Este año y hace pocos días la resiliente señora Garcia Larraburu, Le volvió a dar estado parlamentario a su viejo proyecto de 2014, esta vez en la Cámara de Senadores de la que es actualmente miembro. Los argumentos son la necesidad de conseguir dólares genuinos en la situación que vive el país.
Las posibles alternativas a la pandemia de nostalgias
Todo hace suponer que las respuestas a problemas siempre vigentes, como las asimetrías de poder entre agentes de una misma cadena de valor (la agricultura es una de ellas) tienen hoy abordajes mas rápidos, flexibles y con menores costos que la implementación de anacrónicos organismos estatales llamados a desarrollar las enfermedades del estado en el manejo comercial: la emergencia de una corporación cuya principal vocación será la de proteger sus propios intereses alejándose de los problemas de los sujetos por la cual se creó.
Los problemas siguen presentes: Protección a los productores más vulnerables, la transparencia en el mercado de granos, el mantenimiento bajo control de la inflación, actuar como agente en la apertura de nuevos mercados, etc.
No todo es blanco o negro: el Estado, nuestro Estado, es ineficiente, incapaz, lento y perezoso, tentado a la opacidad y cegado por el sectarismo y la corrupción. No es solución.
El liberalismo a ultranza en el comercio arrastra la inocultable carga de desigualdades en la capacidad de acción, con la aparición de oligopolios y oligopsonios que dejan una tanda de heridos en el camino y una tendencia a la concentración económica que afecta el tejido social que sostiene a nuestra democracia.
¡Hay mecanismos que logren plasmar una solución al dilema de intervención estatal o no intervención? Transparencia u opacidad? Mejora en el funcionamiento de los mercados de granos? Estabilidad de precios internos? Intervención positiva para productores alejados de los puertos?
Una propuesta
Es simplemente un esquema, Una hipótesis empírica sostenida en la experiencia y que requiere validación con los actores que se mencionan. Y está diseñada para actuar sobre el mercado interno e intentando ponerle un torpedo al concepto ideológico de que hacen falta medidas aduaneras (retenciones, tipo de cambio múltiples; etc) para evitar el desbande de precios en productos esenciales de la canasta de alimentos del pueblo (pan, aceites, pollo, cerdo, etc.).
Por eso pongo a consideración el siguiente esquema, suponiendo que habrá decenas de otros ellos a considerar:
Objetivos
Sostener el precio de cereales y girasol durante la cosecha y vender granos a determinados precios durante el interregno entre cosechas donde la demanda interna tiende a superar la oferta.
LOS ACTORES: Las empresas comercializadoras de granos de carácter nacional (cooperativas, ACA, AFA, o privadas de capital nacional, etc.).
Se las invita a participar de la operatoria.
Los bancos y/o provinciales: BNA, BAPRO y otros privados.
El Banco Central.
La Tesorería Nacional.
Un Comité de organización, control y fiscalización (no más de 8 personas) provenientes del Ministerio de Agricultura, Ministerio del Interior, Ministerio de Comercio y la participación de alguien del sector privado.
EL PROCESO:
- Se fijan objetivos: intervenir en mercado de aquellos granos que puedan afectar el mercado interno de productos: trigo o girasol o maíz; auxiliar zonas del país con problemas de infraestructura o transporte, etc.
- A las empresas que adhirieron al sistema se les abren una cuenta especial en los Bancos Públicos.
- El Banco Central abre una línea de redescuento, obviamente negociada con las máximas autoridades nacionales, destinada a los banco públicos para este fin.
- El comité asigna cupos a las empresas (puede ser por producto, regiones, etc.
- Los Bancos fondean las cuentas.
- El Comité le da a las empresas límites de tiempo para intervenir en el mercado. Estas salen a comprar libremente en el mercado, (función de sostén).
- Los productores cobran de las cuentas especiales administradas por las empresas (función de control).
- Las empresas o Cooperativas acondicionan, y almacenan. (el acondicionado va a la liquidación final del productor).
- El Comité decide cuando, en qué condiciones y a qué precio vender. (función de control de precios).
- La venta la facturan las empresas y depositan el producido en las cuentas especiales previo ajuste por almacenaje y comisión.
- Los Bancos públicos devuelven el redescuento previo descuento por el costo de sus servicios previamente negociado.
- Tesorería paga la diferencia entre lo entregado y lo percibido.
- Cierre.
El proceso es simplemente organizar intervenciones. Es solo decisión política. SENCILLO. y sin intervencionismo Estatal operativo, con transparencia y fluidez. Hay un costo, como en toda política, pero al estar involucrada toda la cadena, desde producción hasta los consumidores los costos de transacción inevitablemente serán más bajos.
Bibliografía
- Pablo Gerchunoff, Lucas Llach, El Ciclo de Ilusion y Desencanto, 1998.
- Roy Hora, ¿Cómo pensaron el campo los Argentinos? Siglo XXI editores 2018.
- Eduardo Manciana y otros, El Campo a fines del Siglo XX, FORGES 2003.
- Instituto Nacional de Estadística y Censo, Varios Informes.
- Katz Jorge, Reformas Estructurales, Productividad y Conducta Tecnológica en América latina, Fondo de Cultura Económica, 2000.
- Ministerio de Economía, Dirección Nacional de Cuentas Nacionales, varios Documentos.
- Nores, G y Martin Piñeiro, El Sector Agropecuario en la Argentina, Buenos Airesn1996.
- Reca Lucio, El impacto del Nuevo Marco Macroeconómico sobre el Sector Agropecuario Argentino, 1995.
