Tan pronto quedó en claro a mediados de febrero de este año que la crisis provocada por la pandemia del coronavirus sobrepasaba los límites de la provincia de Hubei en China, una de las preocupaciones que cobró fuerza fue el funcionamiento de las cadenas de valor. Especialmente de aquellos eslabones productivos relacionados con la industria farmacéutica y la producción de aparatos médicos (respiradores, material sanitario, etc.). Desde distintos ángulos -tanto desde el plano académico, organismos internacionales, y el G-20, se hicieron llamados de atención para mantener abierto los canales del comercio.
Una respuesta que ha pasado mayormente inadvertida han sido las medidas adoptadas por Europa para mitigar la crisis. Al principio, cuando se hacía más empinada la curva de contagios, las víctimas fatales subían a tasas crecientes y el panorama sanitario se acercaba al límite de capacidad, las instituciones y el diálogo interno del bloque fue puesto bajo tensión extrema. Asomaron intentos de respuestas a nivel de país y por fuera de la lógica comunitaria. Finalmente, las diferencias se acortaron. El primero en reaccionar cuando promediaba el mes de marzo fue el Banco Central Europeo. La decisión consistió en lanzar un paquete de recompra de activos por € 750 mil millones (PEPP, por sus siglas en inglés), destinado a sostener los bonos soberanos pero que también habilita la compra de papeles corporativos. Fue una reacción rápida y de magnitud: el instrumento supone una intervención monetaria que alcanza a casi 7,3% del PBI de la zona Euro. La decisión supuso volver a transitar una trayectoria similar a la adoptada en 2008/09 al impulso de la crisis financiera de aquellos años.
Programa de Recuperación y Desarrollo: el diseño.
Otra medida de trascendencia ha sido el reciente anuncio de la Comisión Europea acerca de la puesta en práctica de un programa de recuperación y desarrollo (PRD) que alcanzará a toda la Unión. Nos referimos al Programa para la Nueva Generación Europea (Next Generation EU) que hizo público la Presidencia de la Comisión ante el Parlamento Europeo el pasado 27 de mayo. Es interesante reparar en algunas características acerca del diseño y contenido de la propuesta para apreciar luego la significación del proyecto dado a conocer la semana pasada. Es un tema que, como se argumenta más abajo, tiene implicaciones para el MERCOSUR.
En primer lugar, cabe destacar el volumen de recursos que involucra la propuesta. Se trata de un programa que suma 4,7% del PBI de la Unión y que se ejecutará a lo largo de un quinquenio. En segundo término, los elementos de mayor innovación están asociados a los lineamientos del proyecto. El nuevo programa será financiado inicialmente con la emisión de bonos europeos respaldados en una primera etapa por el presupuesto de la Unión, y que actualmente asciende a € 1,1 billones para el período 2020/25 -el así llamado Multianual Financial Framework. En tercer lugar, el proyecto va más allá, dado que se propone aplicar nuevos impuestos apoyados en una base tributaria regional: externalidades provenientes de la utilización de combustibles fósiles, la posible aplicación de ajustes en frontera para la importación de bienes que excedan las normas europeas y también un gravamen a las transacciones digitales. Estimaciones preliminares ubicarían la recaudación potencial de estas fuentes 1,5-2% del PBI regional, lo cual permitiría atender los servicios de la deuda del programa y, eventualmente, con margen para permitir una ampliación de éste en el futuro.
En cuarto término, tan importante como las fuentes de financiamiento es el destino de los fondos. El PRD tiene tres finalidades principales: avanzar en los mecanismos de inclusión social y reparar los daños más visibles que ha dejado el COVID-19, profundizar el mercado único, y corregir desbalances regionales. Las iniciativas recorren un amplio menú: tecnologías más limpias, digitalización, agricultura de precisión, inteligencia artificial, 5G, desarrollo urbano y vivienda, e infraestructura resiliente entre otras. Teniendo en consideración estos objetivos, 75% del PRD será distribuido en calidad de transferencias no reembolsables a los países y 25% serán préstamos.
Este conjunto de elementos supone un formato original. El antecedente más próximo, el Mecanismo de Estabilización Europea (MEE) creado en 2012, apalanca su fondeo con el aporte de los países que lo conforman (callable capital y paid-in capital) y entrega los recursos bajo la modalidad de préstamos sujeto a condicionalidades. El MEE no contempla el otorgamiento de transferencias. A su vez, el propio presupuesto de la Unión se financia con aportes anuales de los países miembro y donde varios de ellos son perceptores netos. Marginalmente, una fracción de la recaudación arancelaria proveniente de las importaciones del bloque y un porcentaje mínimo del impuesto al valor agregado complementan el aporte de los países. La conjunción de emisiones de deuda y la propuesta de introducir impuestos de base regional sobre los que se montará el PRD supone avanzar, al menos de manera incipiente, hacia una fiscalidad regional.
La importancia del PRD.
Desde el punto de la experiencia de la integración europea seguida hasta aquí, la iniciativa del PRD significa un hito de importancia. Resta ver cuál y cómo será la acogida del Parlamento Europeo al proyecto planteado por la Presidencia de la Unión. Pero una apreciación integral del paso que intenta dar Europa con esta iniciativa excede a los aspectos técnicos y del contenido económico del programa.
El primer elemento para destacar es que la propuesta surge de un acuerdo entre Alemania y Francia. La convergencia de intereses de ambos países pone de manifiesto la gravedad de la crisis que despertó la pandemia y, en alguna medida, permitió que funcionara el liderazgo franco-germano como en los tiempos iniciales que siguieron al Tratado de Roma que cimentó el acuerdo europeo.
También, y desde una lectura política, cabe destacar la actitud de la Canciller alemana, Angela Merkel. El endoso germano al PRD se produjo a pocos días que una acordada de la Corte Suprema de Justicia de Alemania puso en cuestión la decisión del ECB y el PEPP, despertando no sólo una controversia acerca de las competencias legales de la Unión sino también cuestionando indirectamente la credibilidad de la autoridad monetaria europea. Más aún, la posición de Alemania supone romper lanzas con las posiciones más conservadoras de los socios del Norte -Holanda, Dinamarca, Austria y Suecia.
Finalmente, la otra dimensión de la decisión europea, y en rigor la que justifica prestar más atención al tema, es la lectura que debe realizar el MERCOSUR. El bloque no sólo ha sido incapaz de gestar una mínima coordinación frente al desarrollo de la pandemia, sino que, peor aún, se plantearon dudas acerca del funcionamiento de este y de su agenda de negociaciones externas mientras se atraviesa la crisis. Un análisis de detalle acerca del proceso que está siguiendo Europa es intrínsecamente útil por el doble significado de cómo gestiona su proceso de integración y por el tipo de respuesta a la crisis. El PRD es una invitación a mirar hacia el futuro invirtiendo y dando prioridad a iniciativas que pueden tener un alto impacto en la economía y sociedad europea. Finalmente es útil conocer cómo habrá de desenvolver en la práctica la instrumentación del PRD porque no olvidemos que el MERCOSUR, según lo expresan todos los socios, está interesado en poner en marcha el acuerdo comercial con Unión Europea en una fecha no demasiado lejana.
Publicado en El Economista el 2 de junio de 2020.
