- Antecedentes y motivación
En el año 2013 Uruguay dio un paso disruptivo en el escenario global al convertirse en el primer país en legalizar la producción, comercialización y consumo de cannabis recreacional o adulto. En línea con una nota previa sobre el caso de Canadá, aquí resumimos la evidencia disponible sobre los impactos de dicha iniciativa a más de 10 años de su adopción. Como se aclaró para el caso de Canadá, el tiempo transcurrido desde la legalización nos habilita a tener una primera mirada sobre dichos impactos, aunque ellos pueden ir mutando en el tiempo, a medida que el nuevo modelo regulatorio y la industria legal naciente se consolidan, se moldean nuevos patrones de venta y consumo y se acumula más evidencia (tanto acerca de los impactos de la legalización per se, como sobre los que tiene el consumo de cannabis en ciertas dimensiones clave –e.g. salud, seguridad, criminalidad-), lo cual debería ayudar a los usuarios y políticos a tomar decisiones mejor informadas. Para nuestra revisión contamos con evidencia proveniente de artículos publicados en revistas científicas (que no son muchos, lamentablemente), algunos informes, un reciente trabajo de tesis, reportes e información estadística de fuentes oficiales uruguayas. En la medida en que existe la información y la evidencia respectiva, nos concentramos en los mismos impactos económicos, sociales y sanitarios que cubrimos en el caso de Canadá.
- El modelo de la legalización en Uruguay
En 2013 Uruguay legaliza la producción y consumo de cannabis medicinal, recreacional y con fines industriales a través de la Ley N° 19.172. Las motivaciones detrás de esta dec bbisión se fundaron en cuestiones de seguridad y salud pública (particularmente vinculadas al objetivo de reducir el mercado ilegal), así como en la consideración de los derechos de los usuarios, y no en fines económicos (algo parecido a lo que ocurrió en Canadá). Esto, como veremos, se trasladó a un modelo restrictivo para el acceso al cannabis recreativo, tanto en cuanto a variedades y productos disponibles como a canales de acceso. En particular, se destaca la ausencia de modelos comerciales de suministro de cannabis (aunque algunos clubes parecen funcionar en la práctica como emprendimientos privados), atento a objetivos de prudencia en cuanto a los impactos de la legalización sobre la salud pública, así como al hecho de que la opinión mayoritaria de la ciudadanía era contraria al cambio regulatorio (Olivera Couto, 2024).
Al presente, existen tres vías para el acceso legal al cannabis de uso recreacional: a) venta en farmacias autorizadas a consumidores registrados (el cannabis suministrado es producido por empresas privadas que cuentan con licencias otorgadas por el Estado, el cual provee también las genéticas usadas en la producción[2]); b) auto cultivo (siempre y cuando no supere las 6 plantas de cannabis psicoactivo por cada casa-habitación, y con un máximo para el total de la plantación de 480 gramos anuales); c) clubes cannábicos (deben contar con entre 15 y 45 miembros, no pueden disponer de más de 99 plantas y la producción no puede superar los 480 gr anuales por socio).
En cuanto a la venta en farmacias, para cada consumidor registrado existen topes por semana (10 gramos), mes (40 gr) y año (480 gr); por el momento está prohibida la venta a turistas, aunque el tema ha estado en la discusión pública. Solo se comercializa cannabis en forma de flores (cogollos) envasados en estado natural, en paquetes de 5 gramos. La publicidad no está permitida y el empaquetado no puede incluir el nombre de la empresa productora, a la vez que debe contener advertencias sanitarias y recomendaciones. Se venden tres variedades: ALFA, con predominancia de cannabis índica, y BETA, con predominancia de cannabis sativa[3], con un máximo en ambos casos de 9% de THC (principal componente psicoactivo de la planta) y un porcentaje de cannabidiol (CBD) (el cual no tiene efectos psicoactivos) igual o superior al 3%, y GAMMA, con un porcentaje de THC menor o igual al 15% y un porcentaje de CBD igual o menor al 1% (esta última variedad solo está disponible desde 2023). Los precios de estas variedades oscilan entre alrededor de 11 (ALFA) y 13 USD (GAMMA) por paquete. El cultivo se desarrolla en un predio fiscal administrado por el Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCCA), ubicado en el departamento de San José, al suroeste del Uruguay.
En el plano institucional, las principales autoridades involucradas en la regulación del cannabis recreativo son el Ministerio de Salud Pública (MSP), el IRCCA y la Secretaría Nacional Para la Lucha Contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (SENACLAFT). El IRCCA, la pieza central de todo el aparato regulatorio, fue creado a partir de la promulgación de la ley antes mencionada con el rol de regular y controlar la producción y venta de cannabis, incluyendo el medicinal, y se encarga de otorgar las licencias requeridas para la producción de ambos tipos de cannabis en las distintas etapas de la cadena de valor. Su junta directiva incluye a representantes de otros organismos con competencias en el tema, a saber: la Secretaría Nacional de Drogas, el MSP, el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Industria Energía y Minería y el MGAP.
Al presente el IRCCA ha emitido cinco licencias para producir cannabis de uso recreativo, de las cuales están vigentes tres, mientras una fue revocada y otra está vencida (esta última corresponde a la filial uruguaya de la firma canadiense Aurora Cannabis, una de las más grandes empresas cannábicas del mundo, la cual sigue sin embargo produciendo cannabis para uso medicinal en el país)[4]. Las tres empresas con licencia vigente son todas sociedades creadas en Uruguay, administradas localmente, de las cuales dos tienen capitales mayoritarios uruguayos y la restante cuenta con una parte importante de su capital accionario en manos de inversores extranjeros.
2. Los impactos
La última actualización del IRCCA informa que hay 69.376 consumidores registrados para comprar cannabis en farmacias (hay 39 comercios de este tipo habilitados para su venta en todo el país), 12.060 registros para el cultivo doméstico y 365 clubes de cannabis con un total de 12.842 miembros, lo cual da un total de algo menos de 95 mil usuarios que acceden al cannabis recreativo de forma legal (cada consumidor puede elegir una sola vía de acceso). Esto representa alrededor de un 38% del total de consumidores de cannabis en aquel país[5], una cifra bastante inferior a la observada en el caso de Canadá (70%); el porcentaje de usuarios que se abastece en el mercado legal parece ser mayor en aquellos que consumen de forma experimental u ocasional vis a vis quienes lo hacen de forma habitual (Olivera Couto, 2024). De todos modos, el número de consumidores registrados ha venido creciendo de manera continua desde 2017, cuando comenzaron a operar de manera plena las tres fuentes de abastecimiento, desde poco más de 34 mil personas a comienzos de 2018 a los ya mencionados casi 95 mil usuarios al presente.
Los informes del IRCCA corrigen los mencionados datos de acceso al mercado legal considerando el hecho de que quienes participan del mismo usualmente declaran compartir (se entiende que sin exigir un pago en contraprestación) el cannabis que producen o adquieren con otras personas (en el caso de clubes y autocultivadores se comparte la sustancia con 1,3 personas, y para los compradores en farmacias el número baja a 1 persona). Esto es parte de lo que la literatura ha denominado “mercado gris” del cannabis, sobre el cual volvemos más abajo, y como explican Alvarez et al (2022) es resultante del hecho de que el consumo de cannabis se caracteriza por ser una actividad social y compartida y que los máximos permitidos para el acceso al mercado legal pueden generar sobre-stocks en usuarios que no llegan a consumir esas cantidades. Corrigiendo por estos datos, y siguiendo la metodología del IRCCA, podemos estimar que la tasa de acceso al mercado legal (sumando estas vías “indirectas”) asciende a alrededor del 55% de los consumidores de cannabis.
Algunos estudios académicos intentan echar luz sobre la incidencia de la legalización del cannabis recreativo sobre los indicadores de prevalencia y frecuencia en el consumo de dicha sustancia (en la mencionada nota previa sobre el caso de Canadá se enumeran algunos de los desafíos involucrados en la estimación de estos impactos, considerando los problemas de conocer los niveles de consumo de sustancias que eran ilegales antes del cambio normativo), así como en los modos de acceso a la misma. Por otro lado, lamentablemente la última encuesta poblacional de uso de sustancias psicoactivas tiene datos de 2018, mientras que hay otra más reciente para estudiantes de enseñanza media con información de 2021.
En cuanto al consumo en adultos, hay un solo estudio (Rivera et al, 2022) que no encontró cambios estadísticamente significativos ni en la prevalencia ni en la frecuencia de uso post-legalización. El mismo trabajo encuentra que el consumo de riesgo entre adultos jóvenes (de 18 a 21 años) siguió tendencias similares a las observadas en Chile, donde el cannabis no está legalizado para uso recreativo, a la vez que tampoco halla evidencias de mayores niveles de consumo (también prevalencia y frecuencia) en adolescentes (similar a las conclusiones de Laqueur et al, 2020). En tanto, otro estudio encuentra que las tendencias en los niveles de prevalencia del consumo de cannabis en Uruguay son similares a las de Chile (Castillo et al, 2020).
En cuanto a impactos sobre la salud, un estudio encuentra una asociación positiva entre legalización y aumentos de los accidentes de tránsito fatales, en particular en Montevideo y para conductores de motos (Nazif Muñoz et al, 2020) y otro (Kilmer et al, 2021) una asociación entre mayor cantidad de autocultivadores y accidentes de tráfico con heridos. Sin embargo, estos estudios no captan el impacto de la regulación en los accidentes ocurridos con personas conduciendo bajo los efectos del cannabis, ya que no hay registros sistemáticos al respecto (Manthey et al, 2023). Por otro lado, un estudio inédito citado en Manthey et al (2023) no encuentra impactos en el comportamiento de búsqueda de tratamiento entre las personas con dependencia del cannabis, ni tampoco cambios en los niveles de prevalencia de la dependencia del cannabis entre los usuarios habituales.
Más allá de estos estudios cuantitativos, hay que destacar que la caída del peso relativo del mercado ilegal a favor de los canales legales y la compra a amigos o conocidos implica menos contactos con traficantes y puntos de venta de drogas ilegales, ayudando a cumplir entonces con los objetivos planteados en materia de seguridad. Asimismo, antes de la legalización del cannabis, el 66% de los consumidores frecuentes de cannabis utilizaban “prensado”, un producto que a menudo contiene sustancias adulterantes (y que mayormente proviene de Paraguay), mientras que a posteriori de la legalización solo el 14% reportaba usar este producto, concentrado en las personas de nivel socioeconómico más bajo. Esta alternativa de baja calidad fue desplazada por el uso de flores, que es el producto que circula en el nuevo mercado legal (Manthey et al, 2023).
Pese al avance gradual pero lento del mercado legal, en los trabajos disponibles sobre el tema se destaca el hecho de que el modelo regulatorio pone serios límites al acceso a dicho mercado (y al abastecimiento de los usuarios exclusivamente a través de tal mercado), por la obligación de registro (que puede generar resistencias en ciertos grupos de usuarios), por la imposibilidad de utilizar más de un canal de suministro y porque hay topes a la oferta y a las variedades que pueden ofrecerse por los distintos canales de acceso (en IRCCA, 2023, se menciona que al habilitarse la variedad GAMMA en farmacias se produjo un salto discreto de alrededor de 10 mil usuarios registrados en ese canal). Adicionalmente, el modelo de venta en farmacias es ajeno a la modalidad cultural de consumo del cannabis y dificulta alcanzar una cobertura territorial razonable (Olivera Couto, 2024). Por otro lado, si bien las regulaciones apuntan a mantener un precio bajo para el acceso al cannabis en farmacias, esa variable solo parece afectar las decisiones de consumo de los consumidores de bajos ingresos, que raramente se inscriben en el registro obligatorio establecido por la ley (Manthey et al, 2023).
Ahora bien, el acceso por fuera del mercado legal no se limita al más popularmente conocido y asociado al narcotráfico (en sus distintas modalidades), sino que, como mencionamos antes, también existe un mercado denominado como “gris”. Este mercado abarca, por ejemplo, el cannabis que inicialmente se obtuvo legalmente (e.g, comprado en una farmacia), pero luego se distribuye de alguna forma ilegal (e.g. vendiendo a amigos o conocidos). Asimismo, incluye a autocultivadores que venden parte o toda su producción a terceros. Por cierto, este mercado gris en algún momento se hace difícil de distinguir del manejado por el narcotráfico, en particular cuando esos autocultivadores le venden a intermediarios o distribuidores (Olivera Couto, 2024).
3. Discusión
La relativamente limitada evidencia disponible para Uruguay (limitada tanto en cantidad de estudios como en cuanto a la falta de información actualizada sobre prevalencia y frecuencia del uso de cannabis) sugiere que la legalización no ha tenido impactos mayores sobre los niveles de consumo de cannabis recreativo, aunque las series de datos oficiales están desactualizados, por lo que cabría esperar que, con nueva información, emerjan nuevos estudios que permitan tener un panorama de los impactos de más largo plazo de dicha iniciativa. Se observan también aparentemente algunas asociaciones positivas entre legalización y accidentes de tránsito, pero la causalidad no está clara.
En cualquier caso, al igual que lo visto para el caso de Quebec en Canadá, modelos más restrictivos de acceso naturalmente tienden a generar menores impactos en el consumo. A su vez, estas mayores restricciones tienden a favorecer la persistencia de mercados negros y grises, reduciendo el alcance de uno de los principales efectos de la legalización (la reducción de los mercados ilícitos). En este contexto, Olivera Couto (2024), quien fue Secretario General de la Junta Nacional de Drogas y Presidente del IRCCA, propone algunas variantes al modelo de control actual (“control aliviado”, “híbrido” y “comercial”, que podrían ayudar, en particular en el caso de las dos primeras alternativas, a lograr un mejor balance entre las consideraciones de salud pública y el objetivo de disminuir los mercados ilegales en Uruguay.
Esperamos continuar monitoreando la aparición de nuevos estudios con evidencia sobre experiencias de legalización del cannabis en distintos países del mundo, a fin de aportar a un debate mejor informado sobre el tema en nuestro país.
4. Referencias
Álvarez, E., Repetto, L., y Queirolo, R. (2022). “Mercado legal, ilegal y ¿gris?: efectos de la regulación del cannabis en Uruguay”. Razones y Personas. http://www.razonesypersonas.com/2022/12/mercado-legal-ilegal-y-gris-efectos-de.html
Castillo-Carniglia A, Rivera-Aguirre A, Calvo E, Queirolo R, Keyes KM y Cerda M (2020). “Trends in marijuana use in two Latin-American countries: an age, period, and cohort study”. Addiction, 115(11).
Instituto de Regulación y Control del Cannabis [IRCCA]. (2023). Mercado regulado de cannabis. Informe XVI. En https://ircca.gub.uy/recursos-de-informacion/informes-del-mercado-regulado/
Kilmer B, Rivera-Aguirre A, Queirolo R, Ramirez J, y Cerdá M (2022). “Cannabis Legalization and Traffic Injuries: Exploring the Role of Supply Mechanisms”. Addiction, 117(8).
Laqueur H, Rivera-Aguirre A, Shev A, Castillo-Carniglia A, Rudolph KE, Ramirez J, et al (2020). “The impact of cannabis legalization in Uruguay on adolescent cannabis use”. The International Journal on Drug Policy. 2020. Jun:80:102478
Manthey, J y AAVV (2023), Technical Report. Effects of Legalizing Cannabis”, Institut für interdisziplinäre Sucht- und Drogenforschung (ISD), Abril.
Nazif-Munoz JI, Oulhote Y, y Ouimet MC (2020). “The association between legalisation of cannabis use and traffic deaths in Uruguay”. Addiction, 115(9).
Olivera Couto, D (2024). “Regulación legal del cannabis en Uruguay: desafíos y escenarios de cambio a 10 años de su aprobación”, Escuela de Posgrados, Universidad Católica del Uruguay, Maestría en Políticas Públicas.
Rivera-Aguirre A, Castillo-Carniglia A, Laqueur HS, Rudolph KE, Martins SS, Ramírez J, et al (2022). “Does recreational cannabis legalization change cannabis use patterns? Evidence from secondary school students in Uruguay”. Addiction, 117(11).
[1] IIEP (UBA-CONICET)
[2]Aunque la ley no prohíbe que las empresas incorporen variedades propias, todavía el IRCCA no ha habilitado tal opción.
[3] Mientras que la variedad sativa tiene un efecto más energizante, la indica es más relajante. https://www.peacenaturals.com/indica-vs-sativa-understanding-the-differences-between-the-two-cannabis-plants/
[4] Según información de prensa, la empresa abandonó el mercado debido a los bajos precios fijados por el Estado para la venta en farmacias. https://elplanteo.com/icc-uruguay/
[5] Este universo incluye a todos quienes declaran haber consumido cannabis al menos una vez durante el año previo a la encuesta que capta datos de consumo de sustancias psicoactivas y que se lleva adelante regularmente en Uruguay, al igual que en muchos otros países),
