El 24 de julio, de manera inesperada, el Poder Ejecutivo envió al Congreso un proyecto de modificación del presupuesto nacional, que está siendo objeto de un tratamiento apresurado. Más allá de las justificadas objeciones políticas y técnicas que el proyecto merece -y que se sintetizan en la primera sección del artículo-, el proyecto de ampliación presupuestaria proporciona una guía sobre las orientaciones del gasto público para lo que resta del año. Nos ocuparemos en particular de las correspondientes a la denominada “Función Ciencia y Técnica”. En la segunda parte sintetizaremos las principales definiciones del presupuesto en materia científica y tecnológica, poniéndolas en comparación con el presupuesto de 2019 y con el proyecto de ley de presupuesto presentado por el gobierno de Cambiemos hace un año. En la tercera sección se formulan algunos comentarios e interrogantes acerca de las implicancias para el sistema científico y tecnológico nacional de las definiciones presupuestarias adoptadas en el proyecto.
1. Un presupuesto que no es un presupuesto
La ley de presupuesto es la ley más importante que los Congresos sancionan regularmente. En palabras de Alberdi “el poder de crear, de manejar y de invertir el Tesoro público es el resumen de todos los poderes, la función más ardua de la soberanía nacional”. Corresponde al Congreso, a propuesta del Ejecutivo, estimar recursos y autorizar gastos y endeudamiento y, luego, al Ejecutivo cumplir con las previsiones de la ley. Los presupuestos son instrumentos complejos, que proporcionan una guía indispensable para el funcionamiento del Estado Nacional y provincial y, también, para las decisiones de los actores económicos y sociales.
Desde esta perspectiva, una de las expresiones más claras de la deriva autoritaria y de la falta de rumbo de los primeros meses de gobierno del Frente de Todos es la negativa a discutir y, eventualmente, presentar un presupuesto alternativo al presentado por el gobierno de Cambiemos en septiembre de 2019 como la ley establece y como las buenas prácticas de gobierno democrático aconsejan. El gobierno actual prefiere, en cambio, manejarse con delegaciones de facultades legislativas y con decretos de necesidad y urgencia de dudosa constitucionalidad. No hay que perder de vista que el presupuesto no es simplemente una estimación de recursos y una autorización para gastarlos. Supone además una presentación de las condiciones del contexto y de las previsiones macroeconómicas que, entre otras cosas, permiten evaluar la factibilidad de las previsiones presupuestarias. Comprende, además, una explicitación de las políticas fiscales y monetarias y de las orientaciones y políticas sectoriales que llevará adelante el Gobierno. Estas condiciones están ausentes en el proyecto presentado por el Ejecutivo, lo que implica, por ejemplo, que no pueden apreciarse con claridad cuáles van a ser los criterios para la movilidad previsional, las pautas salariales, los subsidios a la energía o las relaciones financieras con las provincias. La aprobación del presupuesto requiere también un trabajo intenso en las comisiones de las cámaras, que en esta ocasión no tuvo lugar.
Sin duda, el presupuesto de este año está marcado por la crisis del COVID 19, pero también por la imprevisión y por la reticencia del gobierno a discutir en sede parlamentaria los lineamientos básicos de sus políticas. Es de desear que el presupuesto 2021 cumpla con las condiciones técnicas y políticas que permitan al Congreso y a la ciudadanía, conocer los marcos básicos de la política pública, en un contexto de enormes dificultades económicas.
Como se señaló previamente, el gobierno decidió prorrogar el presupuesto 2019 y no tratar la propuesta presentada por el gobierno de Cambiemos hace poco menos de un año. Posteriormente, a través de un decreto de necesidad y urgencia, el gobierno amplió ese presupuesto en poco más de un 10%. El proyecto de ampliación presupuestaria actual supone un incremento adicional del 33.6%. La ampliación presupuestaria muestra un peso muy importante de las transferencias a personas y a empresas, asociadas con la caída de la actividad económica producida por la cuarentena. El proyecto clasifica a los recursos incorporados en la ampliación en tres categorías: ampliaciones presupuestarias derivadas de medidas adoptadas para mitigar los efectos directos de la pandemia, ampliaciones presupuestarias derivadas de medidas adoptadas para contener la emergencia económica y social, y ampliaciones presupuestarias para garantizar el normal funcionamiento de las dependencias de la Administración Nacional. Los correspondientes a ciencia y tecnología se agrupan principalmente en esta última categoría -que básicamente se concentra en remuneraciones-.
2. La función Ciencia y Técnica en el presupuesto 2020
Los gastos previstos en el presupuesto se organizan con una variedad de clasificaciones y de distribuciones, entre ellas, una posible es la distribución funcional y la otra la jurisdiccional. La distribución funcional presenta el gasto público según la naturaleza de los servicios que las instituciones públicas brindan a la sociedad. La clasificación por finalidad y función permite determinar los objetivos generales y los medios a través de los cuales se espera alcanzarlos. Una de ellas es la función Ciencia y Técnica que comprende los presupuestos de los organismos científicos y tecnológicos especificados en la ley 25467 y de la administración del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva.
La función Ciencia y Técnica no debe confundirse con el “gasto público en investigación y desarrollo”, una categoría de uso habitual en los análisis del financiamiento. La primera es una clasificación administrativa, que, como se señaló, agrupa todos los presupuestos de los organismos que realizan actividades científicas y tecnológicas. La segunda es una clasificación estadística que releva -a través de encuestas- la parte de los presupuestos públicos que, en la definición del Manual de Frascati, se dedica al “trabajo creativo y sistemático realizado con el objetivo de aumentar el volumen de conocimiento (incluyendo el conocimiento de la humanidad, la cultura y la sociedad) y concebir nuevas aplicaciones a partir del conocimiento disponible”. Un ejemplo puede contribuir a aclarar el punto: los salarios de los docentes de dedicación exclusiva forman parte del “Gasto público en I+D” pero no son considerados dentro de la Función CyT; las obras civiles de una reactor que construya la CNEA forman parte de la Función CyT pero no del gasto en I+D.
Dicho esto, cabe intentar responder algunas de las preguntas relevantes sobre el presupuesto público destinado a las instituciones científicas y tecnológicas: ¿Cuál es el presupuesto de la función CyT para 2020? ¿Cuánto representa sobre el presupuesto nacional? ¿Cómo se distribuye entre los organismos científico-tecnológicos nacionales? ¿Cómo se compara con la del presupuesto de 2019 y con el proyecto de presupuesto 2020 del gobierno de Cambiemos? Los indicadores presupuestarios que se presentan en el cuadro 1 permiten tener un panorama comparativo. Sin agotar el análisis de la información, puede observarse que:
- a. El presupuesto 2020 correspondiente a la función CyT es un 31.8% mayor que el presupuesto de 2019 y prácticamente igual al previsto en el proyecto 2020 de Cambiemos.
- b. Sin embargo, el presupuesto total es superior en un 18.3% al previsto en el proyecto de presupuesto 2020 presentado por el gobierno de Cambiemos, básicamente por el agregado de un importante monto de recursos dedicado a paliar los efectos directos e indirectos de la pandemia del COVID 19 y de la cuarentena.
- c. Por lo tanto, la participación de la función Ciencia y Técnica sobre el presupuesto nacional disminuye, desde un 1.1% en el presupuesto 2019 y un 1.07% en el proyecto de ley de Cambiemos a un 0.92% en el proyecto de ampliación.
- d. El presupuesto del MINCYT experimenta un aumento menor que la del conjunto de la función Ciencia y Técnica: crece apenas el 21.6%.
- e. El presupuesto del MINCYT para 2020 es sustancialmente menor que el previsto en el proyecto de presupuesto de Cambiemos -31.166 millones contra 35.661 millones-.
- f. Por consiguiente, la participación del presupuesto MINCYT sobre el presupuesto nacional también experimenta una importante caída: pasa de representar 0.54% en 2019 a 0.46% en 2020.
Cuadro 1
Indicadores presupuestarios, proyecto presupuesto 2020, presupuesto 2019 y proyecto de presupuesto 2020 del gobierno de Cambiemos, generales y de la función Ciencia y Técnica
Fuente: Elaboración propia sobre Presupuesto 2019 proyecto de ley de presupuesto 2020 y Proyecto de ley de Modificación Presupuestaria de la Administración Nacional para el Ejercicio 2020
Las consideraciones previas se refieren al presupuesto de la función Ciencia y Técnica y del MINCYT en relación con el total de presupuesto nacional. En el cuadro 2, el análisis se concentra en la composición interna de la función CyT, tratando de apreciar la importancia relativa de cada organismo. Puede observarse que:
- a. En la mayor parte de los organismos -sobre todo de los de menor tamaño- los incrementos son inferiores al 25%, muy por debajo del crecimiento general del presupuesto -lo que resulta lógico dada la importancia de los subsidios económicos y sociales- y, probablemente, debajo de la inflación del 2020.
- b. El organismo cuyo presupuesto crece en mayor proporción es la Administración Nacional de Laboratorios de Investigación en Salud (ANLIS). Este aumento -de un 150%- es anterior al proyecto de ampliación presupuestaria y tiene una clara justificación en el papel del organismo en la pandemia. Cabe notar, sin embargo, que el aumento del gasto no guarda relación directa con funciones de investigación sino más bien de adquisición de insumos y realización de análisis.
- c. Los organismos que destacan sobre el promedio son los de orientación tecnológica, sobre todo los dependientes del Ministerio de Producción y, en menor proporción, los del Ministerio de Agricultura. El INTI aumenta un 52%, la CNEA un 45%, el INTA un 31% y el INIDEP un 34.3%.
- d. En el caso de la CNEA el proyecto de ampliación señala que el aumento está relacionado “con acciones de mejoramiento de la infraestructura de servicios del Centro Atómico Bariloche, la construcción del Reactor de Baja Potencia CAREM – Fase II y del Reactor RA-10”. Una parte importante del gasto es en obra civil, no en investigación y desarrollo. El aumento del presupuesto del INTI no está detallado, simplemente se señala que se trata de “transferencias con destino a su Sistema de Centros de Investigación”. A diferencia del resto de los organismos, los aumentos de la CNEA y del INTI son en las partidas de capital y de transferencias, no de salarios.
- e. En el caso de la ampliación presupuestaria de 2020, parece claro que en el reparto de los insuficientes recursos, los dedicados a la investigación académica -al CONICET, pero sobre todo a la Agencia y a las Universidades nacionales- son los que llevan la peor parte. El CONICET recibe un aumento del 26.6% dirigido casi exclusivamente a pagar becas y salarios. Aunque en términos porcentuales el aumento no es tan alto, en términos absolutos se acerca a los 5.000 millones de pesos. El crecimiento del CONICET se produce a expensas del del resto del MINCYT: la administración del ministerio y la Agencia reciben un aumento del 5.2% y la CONAE uno del 16%.
- f. El presupuesto de la función Ciencia y Técnica en las Universidades Nacionales no aparece discriminado en el presupuesto -tampoco está discriminada la distribución por universidad (1). Sin embargo, nada indica que el presupuesto 2020 difiera del 2019, por lo que los recursos dirigidos a apoyar las actividades de investigación continuarán perdiendo importancia.
Cuadro 2
Distribución por organismo científico-tecnológico, presupuesto de prórroga, ampliación presupuestaria, total y porcentaje sobre el total 2020, en millones
Fuente: Proyecto de ley de Modificación Presupuestaria de la Administración Nacional para el Ejercicio 2020
3. Los mensajes del presupuesto 2020 para la política científico-tecnológica
Los datos sistematizados son claros y expresivos. ¿Qué mensajes proporcionan para la política científico-tecnológica? El primero de ellos es que el presupuesto de este año no contempla una recomposición de los salarios reales del personal científico y tecnológico. Sin duda, este mensaje no es explícito, pero bastan algunas referencias para justificar la afirmación. En varios ministerios, los incrementos de la administración central son mínimos -en el caso del MINCYT, es del 5.2%-. Por lo tanto, es muy difícil pensar que con presupuestos que no tienen diferencias sustanciales con los de 2019 y con plantas de personal que no disminuyeron puedan realizarse aumentos salariales significativos. Además, en el caso específico del CONICET, el mensaje especifica que el aumento de presupuesto se otorga “con el fin de atender el pago de las becas de investigación y transferencias a las unidades ejecutoras, para funcionamiento y obras varias” (2). El año no terminó y es probable que crezca la presión por aumentos salariales en el conjunto del sector público, pero hasta ahora no hay una previsión presupuestaria importante para aumentos.
El gobierno tomó la decisión de prorrogar el presupuesto 2019, por lo que era esperable que tanto la participación de la función Ciencia y Técnica como de los organismos científico tecnológicos se asemejara a la de ese año. Dentro de la opción por la continuidad -una decisión que precedió a la adopción del ASPO-, sin embargo, llama la atención la caída en el peso del MINCYT dentro de la función CyT, comparada tanto con la prevista en el presupuesto 2020 de Cambiemos como con el presupuesto 2019. ¿A qué obedece esta decisión? Los gobiernos argentinos -y el actual es un claro ejemplo- suelen carecer de una visión de conjunto del sistema científico y tecnológico, que oriente la magnitud y la composición del gasto. La lógica es más bien fragmentada: cada ministerio pelea por sus recursos y cada organismo científico-tecnológico hace lo propio dentro de cada ministerio. La resultante refleja más bien el poder relativo de cada ministro, de cada organismo y de los grupos de interés ligados a ministerios y organismos. Esta lógica no es puramente argentina ni exclusiva del sector científico-tecnológico.
Es temprano para sacar conclusiones categóricas sobre la política científico tecnológica del gobierno, en un contexto de emergencia. No obstante, cabe señalar como un aspecto de interés -y de preocupación- la abrupta caída del presupuesto de la administración del MINCYT y de la Agencia -un 5.2% de aumento para una inflación esperada varias veces mayor que ese porcentaje-. El ministerio tiene funciones de formulación de políticas y la Agencia de promoción. El cambio de estatuto legal de la Agencia ya había debilitado la posición del Ministerio. La distribución presupuestaria 2020 le asesta un nuevo golpe y también impacta directamente sobre la Agencia.
¿Por qué el crecimiento del presupuesto del MINCYT y la Agencia es tan pobre? Al comienzo de la nueva gestión, el CONICET decidió aumentar la cantidad de becarios, la proporción de becarios posdoctorales y sus estipendios sin contar con presupuesto para ello -no es la primera vez que el organismo adopta este tipo de decisiones-. Como puede observarse en el cuadro 2, el CONICET no tuvo en la primera ampliación presupuestaria ningún aumento y su presupuesto inicial fue el mismo de 2019. Por lo tanto, el CONICET no tenía el crédito presupuestario para afrontar las decisiones que adoptó. La lógica del gasto del MINCYT replica tendencias de años previos: el CONICET toma decisiones sin respaldo presupuestario, el MINCYT paga la cuenta: mientras que el presupuesto del CONICET aumenta un 26.6%, el de la administración MINCYT -que es, sobre todo, el presupuesto de la Agencia- lo hace en un 5.2%. Esto impacta directamente sobre la disponibilidad de fondos para pagar los subsidios para proyectos de investigación y de innovación, reforzando una pauta bien establecida en el sistema de investigación: crecimiento de la planta de personal sin crecimiento correlativo de los salarios, de la infraestructura y el equipamiento, y de los subsidios de investigación.
Se señaló previamente que la asignación fragmentada del presupuesto CyT no es un rasgo exclusivo de la Argentina. Sin embargo, nuestro país cuenta con un ministerio que, en teoría, tiene una responsabilidad general sobre la política de ciencia, tecnología e innovación del país. No es esperable -aunque sería deseable- que el ministro Salvarezza explique las razones de la disminución del presupuesto de la función CyT y la del MINCYT, ni que dé cuenta del abismo entre sus afirmaciones de hace menos de un año y la realidad presupuestaria actual. Lo que sí correspondería esperar es una comunicación clara de cuáles son los lineamientos presupuestarios para la función ciencia y técnica y, en particular, para el MINCYT para el presupuesto 2021. El presupuesto debería ser presentado el mes próximo, por lo que es deseable que el ministro exponga, al menos ante las comisiones de ciencia y tecnología del Congreso, la política presupuestaria del gobierno en ciencia y tecnología.
1. A instancias del bloque de diputados de la oposición, la Cámara de Diputados incorporó a la ley la referencia a la planilla de distribución del presupuesto 2019.
2. El refuerzo presupuestario para el CONICET comprende 2566 millones para remuneraciones, 2035 millones para otros gastos corrientes (becas), 232 millones para transferencias (unidades ejecutoras) y 100 millones para construcciones.
