Por qué los países obtienen seguridad externa de Washington y seguridad interna de Beijing
Traducción Alejandro Garvie
En una visita a Budapest a finales de febrero, el ministro de seguridad pública de China, Wang Xiaohong, consiguió una reunión cara a cara con el primer ministro húngaro, Viktor Orban, para establecer un nuevo acuerdo de seguridad bilateral. China y Hungría acordaron cooperar en materia de aplicación de la ley, vigilancia y antiterrorismo, poniendo los lazos de seguridad en el centro de su relación.
En muchos sentidos, fue un acuerdo desconcertante, dado que Hungría ya es miembro de una alianza de seguridad (la OTAN) que la protege de ataques armados. Pero la búsqueda de Budapest de relaciones de seguridad tanto con Beijing como con Washington es un ejemplo notable de una tendencia global. Las relaciones de seguridad superpuestas son cada vez más comunes. Países tan diversos como Papúa Nueva Guinea, Sierra Leona, los Emiratos Árabes Unidos y Vietnam están cortejando la cooperación en materia de seguridad de China y Estados Unidos al mismo tiempo.
Este fenómeno tiene una explicación simple: Beijing y Washington ofrecen productos diferentes, lo que refleja sus conceptos distintivos de seguridad y los tipos de apoyo que cada uno está mejor preparado para brindar. Estados Unidos apuntala la seguridad externa, protegiendo militarmente a sus socios contra amenazas regionales. Mientras tanto, China proporciona seguridad interna y brinda a los gobiernos las herramientas para combatir el desorden social y la oposición política.
Aunque su compromiso adopta formas diferentes, Estados Unidos y China están utilizando relaciones de seguridad para competir por la influencia, intensificando su rivalidad y aumentando el riesgo de errores de cálculo. A través de los tipos de apoyo que brindan a terceros países, Washington y Beijing también transmiten sus propias ideas sobre el papel apropiado de la seguridad en una sociedad. Los formuladores de políticas estadounidenses deben aprender a gestionar esta nueva competencia y utilizar las asociaciones de seguridad estadounidenses para promover formas de seguridad que no afecten la democracia ni los derechos humanos.
SEGURIDAD EXTERNA VS EXTERNA
Puede parecer arriesgado para un país buscar cooperación en materia de seguridad con dos grandes potencias que compiten directamente entre sí. Si el país ya recibe asistencia de seguridad confiable de una gran potencia, explorar una asociación con la otra podría poner en peligro la relación existente. Sin embargo, muchos países están apelando tanto a Estados Unidos como a China, en lugar de elegir solo uno. Y hasta ahora, Washington y Beijing lo están permitiendo.
Los países han podido mantener estas relaciones duales porque a menudo no están en competencia directa. La principal oferta de Estados Unidos es la seguridad regional: defiende a aliados y socios contra vecinos amenazantes, proporciona disuasión nuclear extendida y combate a grupos terroristas transnacionales, apoyándose en gran medida en las ventajas estadounidenses en capacidades militares de alto nivel. Washington ha creado una red de aliados con tratados de defensa mutua y otras asociaciones de seguridad bilaterales para abordar los desafíos a la paz y la estabilidad, incluidas las amenazas planteadas por China y Corea del Norte en el este de Asia, Irán en el Medio Oriente y Rusia en Europa.
El Departamento de Defensa suele liderar los esfuerzos de seguridad internacional de Estados Unidos. Establece asociaciones con los ministerios de defensa y las fuerzas armadas de otros países, y utiliza estas relaciones para proyectar el poder militar estadounidense en regiones prioritarias. Cuando la cooperación policial y de inteligencia influye en las asociaciones de seguridad de Estados Unidos, la atención se centra todavía en las amenazas externas, como las organizaciones terroristas transnacionales o los cárteles de la droga.
Mientras tanto, China ofrece seguridad interna y de régimen a los gobiernos extranjeros. A través de la cooperación en materia de aplicación de la ley y medidas de seguridad pública, como vigilancia digital, capacitación policial y gestión de disturbios, Beijing ayuda a sus socios a mantener el control en casa. China no está intentando replicar la red de alianzas militares de Estados Unidos En Medio Oriente, por ejemplo, Beijing ha cedido en gran medida a la posición de Washington como líder de seguridad regional. Tampoco en su reciente acercamiento a Hungría, China se está posicionando como un sustituto del poder militar estadounidense en Europa. En cambio, las agencias de seguridad interna de China han establecido sus propios canales de cooperación bilateral centrados en la estabilidad interna y el control político.
Existe cierta superposición en la cooperación en materia de seguridad de Estados Unidos y China con socios extranjeros. Beijing sí participa en actividades militares tradicionales, vendiendo armas y participando en ejercicios y entrenamiento militares conjuntos con países como Bangladesh, Camboya, Irán, Myanmar y Rusia. Al igual que Estados Unidos, China lleva a cabo diplomacia naval regular para señalar su presencia y capacidades militares. Algunos países, incluidos Pakistán y Tailandia, han recibido ayuda militar sustancial tanto de Beijing como de Washington. China y Estados Unidos también dedican considerable atención a ayudar a los ejércitos socios a desarrollar su capacidad para operaciones de socorro en casos de desastre y asistencia humanitaria.
Pero esta superposición es una pequeña parte de un panorama más amplio en el que Estados Unidos y China operan bajo paradigmas de seguridad marcadamente diferentes. Washington y Beijing han articulado objetivos expansivos de seguridad nacional, impulsados en parte por su percepción del otro como una amenaza, pero cada país presenta sus propias ideas sobre qué es la seguridad y cómo lograrla.
Estados Unidos se centra en la seguridad regional, desarrollando y desplegando poder militar para ayudar a sus socios a equilibrar, disuadir y combatir amenazas externas como la agresión rusa en Ucrania y el avance de las capacidades militares nucleares y convencionales de Pyongyang en la Península de Corea. La Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos para 2022 enfatiza la importancia de “la inigualable red de alianzas y asociaciones de Estados Unidos” y el papel de sus fuerzas armadas para “respaldar la diplomacia, enfrentar la agresión, disuadir conflictos, proyectar fuerza y proteger al pueblo estadounidense y sus intereses económicos”. Se centra menos en cuestiones de seguridad interna, como las amenazas a la seguridad pública derivadas de delitos violentos, y –a diferencia de la estrategia estadounidense durante la Guerra Fría– no promueve ayuda a las fuerzas represivas de seguridad interna que podrían mantener en el poder a dictadores “amigos”.
Sin embargo, el concepto de seguridad nacional del líder chino Xi Jinping se basa en la “seguridad política”: la protección del sistema socialista de China, el liderazgo del Partido Comunista Chino y el propio Xi. Para Xi, la seguridad requiere lo que ha llamado un enfoque “integral” que dé prioridad a las amenazas internas y a la seguridad del régimen. La dimensión internacional, que domina el pensamiento de seguridad nacional de Estados Unidos, en China sirve solo como “un apoyo” para lo que es principalmente un proyecto interno, según el informe de Xi al 20º Congreso Nacional del Partido Comunista de China en 2022. Tanto en el país como en el extranjero, China depende mucho más que Estados Unidos de sus agencias policiales, paramilitares y de policía secreta para llevar a cabo su política de seguridad. Y Beijing está cada vez más preparado y dispuesto a trabajar con socios que expresen demandas similares de seguridad del régimen.
DOS PATRONES SON MEJORES QUE UNO
Las astutas potencias medianas y pequeñas pueden aprovechar esta competencia desigual en materia de seguridad entre Estados Unidos y China. Mientras ambas grandes potencias proporcionen bienes de seguridad sin exigir un acuerdo exclusivo, terceros países pueden cosechar los beneficios.
Hungría es un caso ilustrativo. Su política hacia China ha divergido durante mucho tiempo de la de sus socios europeos; Hungría fue el primer participante de la UE en la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China. Al obstruir la ayuda europea a Ucrania y retrasar el ingreso de Suecia a la OTAN en apoyo tácito a los objetivos rusos, Hungría ha demostrado que está dispuesta a enfrentar a grandes potencias entre sí para obtener concesiones.
Hasta ahora Budapest ha logrado mantener este equilibrio. Como aliado de la OTAN, Hungría disfruta de la seguridad exterior proporcionada por Estados Unidos. Pero mientras el gobierno de Orban trabaja para socavar las instituciones democráticas de Hungría, Budapest también se beneficia de una asociación de seguridad interna con Beijing que pronto verá patrullas de la policía china en las calles húngaras.
Es revelador que Beijing haya enviado a Budapest a su jefe de policía nacional, no al ministro de Defensa ni al ministro de Relaciones Exteriores, para discutir la cooperación en materia de seguridad. En una reunión con Wang, el Ministro de Seguridad Pública de China y el Ministro del Interior de Hungría, Sandor Pinter, se hicieron eco de la retórica oficial china al enfatizar “la garantía de seguridad y estabilidad” como un requisito previo para las buenas relaciones. Al menos en parte, esto refleja la preocupación de Orban de que el compromiso de Hungría con Estados Unidos empodera a una oposición liberal que podría desafiar su régimen. Aunque las asociaciones de Budapest con Beijing y Washington se superponen en ciertos temas, como el contraterrorismo, Hungría generalmente tiene diferentes razones para mantener cada relación y diferentes expectativas sobre lo que cada patrón de seguridad proporcionará.
Puede que Orban sea más descarado que la mayoría de los líderes mundiales al hacer alarde de los dobles vínculos de seguridad de Hungría, pero el suyo no es el único país que está atrayendo la atención y los recursos tanto de China como de Estados Unidos. Vietnam también lo es. En septiembre pasado, mientras el presidente estadounidense Joe Biden estaba en Hanoi, Estados Unidos y Vietnam anunciaron que mejorarían su relación a una “asociación estratégica integral” que incluye una estrecha colaboración entre las instituciones de defensa estadounidenses y vietnamitas.
Hanoi y Washington han estado intensificando constantemente su cooperación en materia de seguridad durante la última década en respuesta directa a la amenaza a la seguridad que China plantea en la vecindad de Vietnam. Impulsada por las disputas de Vietnam con China sobre reclamos territoriales y marítimos en el Mar de China Meridional, la cooperación de defensa entre Estados Unidos y Vietnam se ha desarrollado con mayor fuerza en el ámbito marítimo. Vietnam se ha convertido en los últimos años en un puerto de escala frecuente para los portaaviones estadounidenses que operan en la región.
Tres meses después de la visita de Biden a Hanoi, le llegó el turno a Xi. En diciembre, Xi viajó a la capital vietnamita para reforzar la asociación estratégica integral de Beijing con Hanoi. Esta vez, sin embargo, la conversación se centró en reforzar el régimen comunista en ambos países. Xi declaró que, juntos, Beijing y Hanoi “no escatimarían esfuerzos para prevenir, desactivar y contener todo tipo de riesgos políticos y de seguridad”, refiriéndose no sólo a las amenazas a la seguridad nacional sino también a las amenazas a los partidos comunistas y a los dirigentes de los dos países.
Para abordar estos riesgos, Beijing se comprometió a ayudar a Hanoi con medidas prácticas de seguridad interna, incluido el intercambio de inteligencia por parte del Ministerio de Seguridad del Estado de China y una mayor cooperación policial. Los dos países acordaron realizar esfuerzos conjuntos para prevenir la inestabilidad interna, el separatismo y la “revolución de color”, término que evoca el temor mutuo de China y Vietnam a la interferencia extranjera y la actividad de oposición que podría derrocar al partido gobernante y lograr la democratización. En cierto modo, las dos asociaciones de seguridad de Vietnam están creadas para equilibrarse entre sí: Hanoi busca la asistencia de Estados Unidos para contrarrestar una amenaza a la seguridad externa proveniente de China, y busca asistencia china para contrarrestar una amenaza a la seguridad del régimen que atribuye, al menos en parte, a Esfuerzos de Estados Unidos para promover la democracia.
Otros países también ven ventajas en recibir asistencia de seguridad de dos potencias en competencia. Los Emiratos Árabes Unidos, por ejemplo, han buscado el apoyo chino para sus órganos de seguridad interna, a veces a expensas de la asistencia militar estadounidense. Yibuti acordó albergar bases para los ejércitos estadounidense y chino. Singapur se ha posicionado como un socio de seguridad y un intermediario valioso para Washington y Beijing. Papua Nueva Guinea firmó recientemente acuerdos de seguridad con Estados Unidos y Australia pero, no obstante, está considerando asistencia adicional de Beijing. Los tipos de apoyo que cada país recibe de China y Estados Unidos varían, lo que les permite elegir entre las ofertas de seguridad de las grandes potencias y decidirse por aquellas que mejor se adaptan a sus percepciones de las amenazas que enfrentan.
LA NUEVA COMPETENCIA DE SEGURIDAD
La opinión generalizada es que los países no quieren elegir entre Estados Unidos y China porque Estados Unidos proporciona seguridad, China proporciona prosperidad económica y ningún país quiere renunciar a uno por el otro. Pero hoy en día no existe una compensación tan clara. En los últimos años, China ha aumentado su acercamiento a posibles socios de seguridad, y muchos gobiernos extranjeros han aceptado o están considerando activamente las propuestas de Beijing, especialmente en cuestiones de seguridad interna. Si estos países ya tienen relaciones de seguridad con Estados Unidos, normalmente no desechan esos compromisos a medida que consolidan sus vínculos con China. Más bien, sus relaciones de seguridad con Beijing y Washington están evolucionando a la par que abordan diferentes preocupaciones.
Durante la Guerra Fría, Washington y Moscú brindaron asistencia de seguridad tanto interna como externa a sus estados clientes, y pocos países, si es que hubo alguno, mantuvieron relaciones de seguridad con ambas superpotencias. En los últimos años de la Guerra Fría, Estados Unidos redujo sus esfuerzos (a menudo infructuosos) para apuntalar regímenes que eran, en muchos casos, dictaduras represivas. Aunque Washington no se ha retirado por completo de brindar asistencia para la seguridad interna en las décadas posteriores, dejó un vacío que una China en ascenso ha ido llenando gradualmente.
Beijing describe el actual enfoque externo de Washington como inadecuado para abordar los desafíos de seguridad internos y no tradicionales que muchos países enfrentan hoy. Ofrece soluciones alternativas bajo la bandera de su Iniciativa de Seguridad Global como una forma de compensar el déficit.
En países afectados por una gobernanza débil, la asistencia de seguridad china puede resolver problemas legítimos: las mejoras al orden público y la aplicación del Estado de derecho a menudo benefician tanto a los ciudadanos como a los gobernantes. Pero esa misma ayuda también puede permitir la represión y afianzar gobiernos no democráticos. Los programas de capacitación policial de China, por ejemplo, pueden enseñar tácticas útiles a las autoridades locales, pero también difunden una visión amplia de la actuación policial política que puede normalizar y fomentar la represión. De manera similar, un proyecto chino de “ciudad segura” podría contribuir al control del crimen urbano y la seguridad pública, pero también puede proporcionar herramientas para rastrear a los disidentes y someter a la oposición política.
Los líderes autoritarios, en particular, tienden a temer que la asistencia de seguridad regional de Estados Unidos tenga efectos secundarios no deseados. En su opinión, una asociación con Estados Unidos puede ser un conducto para promover los derechos humanos y las libertades políticas, lo que podría hacer que su gobierno sea menos seguro. Los líderes de países como Vietnam intentan contrarrestar esa amenaza recurriendo a China en busca de ayuda para la seguridad interna y el control político. Por su parte, Beijing empatiza con las preocupaciones de seguridad del régimen de Hanoi y utiliza esta apertura para avanzar en la cooperación bilateral. Indirectamente, la cooperación de defensa de Estados Unidos con países autocráticos puede alentar a esos países a buscar una cooperación de seguridad interna más profunda con China y abrir nuevas vías para la influencia china.
Las iniciativas de cooperación en materia de seguridad de Estados Unidos y China pueden interactuar de otras maneras que intensifiquen la rivalidad entre los dos países. Los estrategas que sostienen que la interdependencia económica entre Estados Unidos y China hará que su rivalidad sea menos conflictiva que la Guerra Fría están pasando por alto la diferencia fundamental entre las relaciones de seguridad superpuestas de hoy y los bloques de seguridad del siglo XX. A medida que Washington y Beijing proporcionan cada vez más bienes de seguridad a los mismos socios, sus intereses pueden chocar a nivel local.
Esta presencia superpuesta puede aumentar el riesgo de errores de cálculo. Los funcionarios de defensa estadounidenses pueden tener confianza en su relación con sus interlocutores en Hanoi, por ejemplo, porque los funcionarios de defensa vietnamitas pueden realmente priorizar una estrategia de seguridad regional para contrarrestar la invasión territorial de China en el Mar de China Meridional. Pero otras partes del gobierno en Hanoi —como el primer ministro, cuya experiencia es en inteligencia y seguridad internas— están trabajando estrechamente con Beijing para garantizar la supervivencia del régimen comunista de Vietnam. Como resultado, Washington podría sobreestimar su influencia: cuando las cosas se ponen difíciles, los líderes vietnamitas pueden no elegir al socio que les ayude a proteger islas remotas en lugar del que les ayude a evitar ser derrocados o asesinados por la oposición interna.
Esta combinación desigual, incierta y potencialmente volátil de competencia y complementariedad en las asociaciones de seguridad entre Estados Unidos y China presenta un desafío para los formuladores de políticas estadounidenses. Cuando los países utilizan conceptos, tácticas y tecnologías de seguridad nacional chinos para suprimir los derechos humanos y reforzar el control autoritario, Washington no puede ni debe competir para promover los mismos objetivos.
Cuando Beijing está ayudando a los países a abordar problemas de seguridad legítimos (como los altos niveles de delitos violentos), Washington debería desarrollar y ofrecer soluciones alternativas que aborden estos problemas sin permitir la erosión democrática ni aumentar las oportunidades de represión. Si estos países optan por seguir recibiendo asistencia de seguridad interna de China, como probablemente lo harán algunos, Estados Unidos y sus socios deberían trabajar con ellos para establecer salvaguardias, como órganos de supervisión, para proteger la democracia y los derechos humanos.
Sin embargo, primero Estados Unidos debería hacer una revisión país por país para identificar los países que caen en cada categoría. Cada país tendrá su propio conjunto de requisitos de seguridad y cada uno requerirá una solución individualizada. Washington y sus socios necesitan comprender mejor cómo las disposiciones de seguridad de China satisfacen las demandas de los países individuales antes de poder ofrecer alternativas apropiadas.
En última instancia, Estados Unidos debe decidir dónde y cómo competir y diseñar sus asociaciones de manera que estabilicen la seguridad internacional y protejan la democracia y los derechos humanos. Washington necesitará sentirse mucho más cómodo navegando por estas relaciones de seguridad complejas y superpuestas, porque esta forma de competencia global llegó para quedarse.
Link https://www.foreignaffairs.com/united-states/playing-both-sides-us-chinese-rivalry
