Es difícil conseguir votos para un gobierno de corte autoritario, pero es más fácil establecer una autocracia electiva que una dictadura sin votos. Especialmente, cuando una mayoría de votantes cree saber qué hacer en bien del país, y lo impide una minoría, una casta, atrincherada en barreras institucionales. Por favor, presidente, evite este camino, aprenda lo mejor que han tenido los peronistas, si algo les ve (de hecho, su gobierno pronto estará atestado de experonistas), y apártese de lo peor, sus intentos de embellecer con pinceladas autoritarias los cuadros de sus triunfos electorales.
Una democracia es sólo, en parte, cuestión de números
Empecemos por ahí, por los números. Si alguien cree en la voluntad popular, decidirá encontrar la voz del pueblo en las elecciones presidenciales. Los números del Congreso son diferentes (por múltiples razones). Y se necesitan leyes, no se puede gobernar sin producción legislativa. Esta supone afectar intereses de todo tipo. Y requiere, frecuentemente, votos de muchos y muy variados representantes del pueblo, comúnmente considerados secundarios. Como es el caso. Gran parte de cualquier agenda de reformas exige ingresar en el terreno legal. El presidente tiene que llenar de política la brecha entre sus números y los números del Poder Legislativo. Según la magnitud de la brecha, el presidente podrá conducir en mayor medida que persuadir y negociar, o podrá por el contrario inclinarse por el unilateralismo desestimando la persuasión. En cualquier caso, los presidentes no podrán gobernar solos (a veces no se dan por enterados).
Javier Milei parte de minorías exiguas en ambas cámaras legislativas. Se atribuye, y muchos le atribuyen, tal es la tradición política argentina, la voluntad popular. ¿Qué hará para llenar la brecha entre ambos números?
Javier Milei cuenta con dos activos: su liderazgo y sus votos
El liderazgo incluye la presidencia, pero no es sólo la presidencia (sino dosis de identificación, confianza y tiempo). Los votos están muy personalizados. Todavía no sabemos de qué clases son uno y otros. Pero asumámoslos como los dos componentes del capital político de Milei. Sus bancadas legislativas son ciertamente diminutas tanto en la Cámara como en el Senado, y tampoco sabemos qué confiables son para el presidente (lo poco que hemos visto todos no fue muy alentador, desde legisladores que se retoban hasta la necesidad de colocar a un libertario puro y duro al frente de Diputados). Las restricciones institucionales son muchas (La Libertad Avanza no cuenta con gobernador alguno, además). Hay otros obstáculos institucionales bien conocidos, pero no en términos de oposición política sino de fair play legal: la Corte Suprema, que por obvias razones es una obsesión para todo presidente.
Supongamos que el primer movimiento sea enviar al Congreso un conjunto bien pesado de proyectos de ley lo más pronto posible. Algunos seguramente serán aprobados, pero los de corte más estructural, los que afecten más intereses de toda índole, y los que puedan ser percibidos como una rendición de banderas irreversible en el plano de la configuración de los partidos y la distribución del poder institucional en la geografía política, es mucho más improbable que sean aprobados sin chistar (simples ejemplos: la privatización de YPF, la coparticipación federal).
Algunos, además, pueden suscitar la exigencia de intercambios (v.g. la apertura comercial, que puede ser en parte llevada a cabo unilateralmente por el Ejecutivo). El rechazo, la dilación, el dar largas, el cruzarse de brazos, pueden conducir a que el presidente sienta que está metido en un atolladero. Y que tiene que salir de él. Porque en este marco, el panorama para llevar a cabo reformas que, como muchas de ellas, requieren innovaciones o alteraciones legislativas, parece sombrío. Si el presidente no se anticipó a este panorama, curándose en salud, tendrá que escoger un camino alternativo.
El mejor modo de hacer esto, aunque incierto, de alto riesgo, es activar mecanismos que están dispuestos en la Constitución y las leyes. Es perfectamente posible empezar a recorrer este camino apelando a una retórica basada tanto en la Constitución como en las leyes. Con la retahíla del caso: contra una minoría negativa, dispuesta a bloquear lo correcto, para defender sus intereses egoístas.
Políticamente, es posible, más aún si se consigue, tal como parece, un reordenamiento político sustancial. Si se disuelve la “grieta” y se logra establecer una nueva línea de división, no menos populista. Ahora hay “gente que ha cambiado” (como dijo Javier Milei de Barrionuevo), que se sube al tren que ya está en movimiento, y a quienes no se les pregunta sus antecedentes (como Perón no preguntaba los de nadie en 1945-46); al contrario, su presencia le confiere veracidad a la novedad, al cambio.
Institucionalmente, esta jugada es complicada
Los presidentes tienen bazas importantes a su favor en la Argentina. Las capacidades legisferantes del Ejecutivo no son iguales en todos los regímenes presidencialistas, y aquí son, comparativamente, macizas. Hablemos apenas de las útiles para tomar iniciativas de legislación, no de las que les sirven para frenar legislación aprobada por el Congreso, o de aquellas que, como la delegación legislativa, precisan de un arranque formal del mismo.
Los decretos de necesidad urgencia son centrales. La Constitución no resguarda del todo bien al régimen político en este punto, como lo demuestra la frecuencia de su uso. El presidente puede valerse en muchos casos de DNU’s al no contar con un Congreso favorable pero, en la práctica, sucede más bien lo contrario. Recurre a ellos cuando no es proclive a negociar ni a estirar los tiempos, y prefiere presentar hechos consumados confiando en la lealtad política y numérica de su propia base parlamentaria. De momento, parece que esto no ocurrirá con Milei, al menos porque no le dan los números.
Dos restricciones importan. Una siempre: hay temas que constitucionalmente no pueden ser objeto de DNU’s (v.g. lo tributarios). La otra a veces: la naturaleza de la cuestión. Pongamos por ejemplo una reforma del sistema previsional; es inconcebible plasmarla a través de un decreto porque nacerá sobre pilares demasiado débiles y no ganará la confianza de largo plazo que necesita.
El decreto pierde su validez si la Comisión Bicameral ha dictaminado que no es pertinente, o si ambas cámaras lo rechazan. En todo caso, su emisión puede tener efectos irreversibles o alterar las preferencias de los parlamentarios. Este es de hecho el cuadro normativo.
De modo que los DNU’s, aunque son una herramienta institucional robusta en manos de los presidentes, tienen una eficacia muy limitada cuando estos están en minoría en el Poder Legislativo (en ese caso, la Comisión Bicameral tiene un poder de veto aún más efectivo que las Cámaras).
Sentido integrativo
Lo que está muy bien, por supuesto. Pero, ¿qué lectura política puede hacer de esto un presidente minoritario que tiene al mismo tiempo un respaldo popular significativo? A mi juicio, los mejores incentivos, los más consistentes con el liberalismo y la república, están colocados para que el presidente no rechace el empleo de instrumentos legiferantes, sino que los emplee en sentido integrativo –organizando la cooperación, tendiendo puentes entre los poderes– y no orientado al unilateralismo. Pero sería una gran sorpresa, muy agradable, emocionante diría, que Milei tomara este camino.
Los políticos no actúan exclusivamente según incentivos institucionales. Lo hacen también en base a sus temperamentos. Cuentan en eso muchas cosas, desde la mayor o menor audacia, hasta los sesgos que tienen para evaluar su pasado y las circunstancias en que actúan. De algún modo, todo liderazgo político está sujeto a fuertes disonancias cognitivas, y no siempre la prudencia y la sabiduría concurren en auxilio de quienes se sienten poderosos (dados los recursos de que disponen, en este caso liderazgo y votos), o de quienes de antemano están convencidos de que un camino de aproximación indirecta, más sinuoso, más lento y no solamente más gradual, sino que exige hacer concesiones, no los llevaría a ningún lado.
Quizás los lleve a una ciénaga, piensan. Y los recursos se disipan: el liderazgo se desgasta, la popularidad es volátil, Milei puede sentir que no tiene ni tiempo ni recursos para ser Perón en tres años (es decir, forjar un vínculo indestructible entre su liderazgo y una parte de la sociedad, entre 1946 y 1949). Ya anunció (sin duda con inteligencia) que duraría la estanflación, mientras la sociedad que lo votó se acuerda, más que él, de la motosierra (la metáfora de la intransigencia y la expeditividad). Lamentablemente, la opción integrativa es casi inverosímil para él.
La consulta popular no vinculante
Pero todavía no podemos descartar nada, sin examinar otro instrumento que la Constitución pone en manos de los presidentes: la consulta popular no vinculante (art. 40) sobre un proyecto de ley, en votación no obligatoria. Su examen es aún más sobrecogedor. Organizar una voluntad colectiva en la calle (en la práctica es eso) puede equivaler a la creación de un clima de movilización, pero sobre todo a ejercer presión sobre el Congreso de modo mucho más intenso que mediante cualquier decreto. El gobierno puede quedar entre dos vientos, los que él ha desatado y los que suscitará en reacción. La sociedad también.
En otras palabras, los riesgos de un cuadro de radicalización no son pocos. Si el intento se frustra, quizás deje al presidente sin juego; en cualquier caso, el país entraría en una gran y duradera turbulencia, el gobierno tendría poco que ofrecer a quienes se movilizaron a su favor o voten en la consulta (la equiparación puede ser desmesurada, pero los que entraron en enero de 2021 al Capitolio de los Estados Unidos impulsados por el presidente saliente, lo hicieron sólo para descubrir que una vez adentro no tenían nada que hacer). Tampoco sería menor el riesgo de que en el Congreso se alcancen los números para una represalia de los parlamentarios: el juicio político y la destitución.
Hay algo sobre lo que no deberíamos hacernos ilusiones: ¿cuál es el camino argentino? El camino argentino es que un presidente audaz y con liderazgo oponga la calle al Congreso. Me temo que eso podría terminar en un desastre. Sus páginas llevarían la marca de agua nacional, qué duda cabe, pero arrastrándonos hacia una nueva catástrofe. Hay alternativas.
El presidente podría, como dijimos, optar por emplear los instrumentos de decisión de un modo integrativo, inclusivo, no excluyente, junto a una batería de proyectos de ley (uno de los componentes exitosos del presidencialismo de coalición brasileño es este modo de vínculo). Pero organizar la cooperación y trazar los puentes entre los poderes, lo que lleva tiempo, obliga a concesiones y “desvirtúa” lo que se busca.
Milei ha tenido éxito en las urnas, pero para tenerlo necesitó colocarse en malas condiciones para gobernar. Su campaña electoral fue demasiado radical; para pasar de una campaña presidida por el radicalismo político a un gobierno moderado (pero reformista, cosa que no ocurrió con Bolsonaro en Brasil) exige mucho arte político, entre otras cosas porque muchos de quienes lo votaron pueden no entender qué está pasando. Con todo, Milei tiene una ventaja: está delante de una oposición bastante dispersa. Pero esta ventaja puede incentivar cursos de acción muy diferentes.
Pero ahí está. Y todos –oficialistas y opositores, nos guste o no– estamos embarcados con él.
Publicado en www.tn.com.ar el 7 de diciembre de 2023.
