Guillermo Ruiz es Doctor de la Universidad de Buenos Aires en el área de Ciencias de la Educación, además es profesor titular en los Profesorados de Derecho y de Psicología de la UBA en materias vinculadas a la temática. Tiene una extensa trayectoria en el área educativa, es profesor invitado en la Universidad Compútense de Madrid, Autónoma de Madrid y Autónoma de Barcelona entre otras.
Esta semana publicó en Eudeba El derecho a la educación: definiciones, normativas y políticas públicas revisadas.
¿De qué hablamos cuando hablamos del derecho a la educación?
Pues pienso que se habla de ideas diferentes, quiero decir que cuando se menciona al derecho a la educación, y ello depende de los interlocutores, se puede pensar en un concepto, en una idea y también en un eslogan internacional que concita mucha atención. Las personas hablan, invocan y escriben sobre el derecho a la educación pero piensan en diferentes definiciones cuando lo mencionan.
Desde el punto de vista de la política, es curioso y muy notorio el acuerdo que hay entre las izquierdas y las derechas en este sentido. Podríamos decir que todo el espectro ideológico lo menciona en sus campañas partidarias, en sus discursos y mitines y también es el fundamento de las políticas públicas diversas que ejecutan gobiernos que poseen orientaciones ideológicas muy diferentes. Asimismo, ese acuerdo se percibe en los organismos internacionales, todos ellos cuando refieren a la educación, la reivindican como derecho humano y pregonan acciones para que los Estados garanticen su ejercicio, y aquí pienso no sólo en UNESCO ó UNICEF sino también en organismos internacionales financieros y en organismos internacionales no gubernamentales. Incluso podría pensarse al derecho a la educación en una categoría compartida junto con los “estándares internacionales”, las “habilidades del siglo XXI”, o otra expresión muy recurrente, la de “mejores prácticas”. Es decir, conforman parte de esos eslóganes pedagógicos que encuentran eco entre los políticos y los responsables de diseñar agendas. Ellos invocan estas ideas en algunas coyunturas, sobre todo cuando se precisa generar presión para introducir reformas. Son expresiones que si bien no tienen consenso acerca de lo que realmente significan, funcionan como catalizadores de cambios. Algunos autores los llaman recipientes vacíos que se llenan de sentido local, o sea en cada contexto social y político, de manera incluso oportunista.
Desde el punto de vista académico, podríamos decir que sucede algo similar en relación con estos acuerdos sobre la importancia que tiene el derecho a la educación como objeto de estudio tanto para las ciencias de la educación como para las ciencias jurídicas. Otras disciplinas también tienen interés en este derecho (la antropología, la sociología, la psicología) y lo mencionan en sus producciones. Dentro de las ciencias de la educación concita interés en la política educacional, en la historia de la educación, en la economía de la educación, en el planeamiento, entre otras. En el caso del derecho, es un concepto que ha sido muy trabajado desde el punto de vista académico pero sobre todo en las acciones derivadas del derecho internacional de los derechos humanos. Esto último se debe a que diferentes instrumentos y organismos internacionales de derechos humanos han desarrollado jurisprudencia y doctrina en esta materia la cual a su vez ha sido consagrada por los Estados en sus respectivas constituciones y como fundamento de sus políticas públicas.
Como vemos cuando se habla del derecho a la educación se habla de un derecho que tiene muchas acepciones, según los interlocutores, y también diversas interpretaciones en relación con sus implicancias. En nuestro libro hemos querido justamente indagar al respecto, a través de escalas de análisis que permitan definir su contenido como objeto de derecho, como concepto científico y como estrategia de política pública.
¿Cuál ha sido la evolución histórica de este derecho?
Podríamos decir que el derecho a la educación tiene dos improntas históricas previas al siglo XX. Por un lado, está asociado con las libertades reclamadas, surgidas, defendidas a partir del contexto revolucionario francés, hacia 1789. Si bien como tal, la educación no integró el núcleo de derechos reivindicados por los revolucionarios franceses, ciertamente la libertad de conciencia e incluso la libertad religiosa (lo cual nos remonta a la reforma protestante) abonaron la idea de la libertad de enseñanza, o sea, esa libertad para poder enseñar temas diferentes a las sagradas escrituras y al dogma de la Iglesia. Pensemos que ella, la Iglesia, se autoproclamaba madre y maestra, y así se colocaba, o sea, como el único agente de la sociedad con potestad para educar a las mayorías. De hecho, durante los siglos siguientes la Iglesia Católica y otras iglesias cristianas disputaron con las autoridades estatales el derecho a enseñar y a incluir contenidos religiosos dentro del curriculum oficial. Es una influencia que se mantiene, lo cual puede verse en la presión que ejerce la institución religiosa sobre contenidos tales como la educación sexual integral.
Eso por un lado: la conformación de libertades en el marco de la Revolución Francesa ha ejercido una clara influencia sobre el derecho a la enseñanza secular en función de un proyecto de ciudadanía nacional que superase o englobase las diferentes creencias religiosas así como también las diferencias sociales y culturales en los Estados nacionales emergentes. Lo cual nos lleva a la segunda impronta. Precisamente, y por otro lado, la organización de sistemas escolares masivos de escala nacional, que comenzó a gestarse en algunos países europeos de forma gradual pero progresiva y constante desde las décadas de 1820 y 1830, dio lugar a lo que la bibliografía especializada denomina una nueva forma de institucionalización de la educación: la escolarización. Ésta se extendió por América del Norte y del Sur durante el resto del siglo XIX y se mundializó durante el siglo XX. Fue así que, al disponerse que toda la población infantil asistiese de manera compulsiva a las escuelas administradas, financiadas y reguladas por las autoridades estatales, se dio lugar al indicador más notorio que tiene el derecho a la educación: la asistencia a la escuela. Justamente, cuando se lo menciona tanto en ámbitos políticos o intelectuales, como en organismos nacionales o internacionales, o bien cuando es objeto de política pública en un país o de agendas globales, el derecho a la educación es asociado en primer lugar con la asistencia escolar. Se lo piensa vinculado tanto con la posibilidad de estar cada vez más años en la escolarización obligatoria como también con graduarse de los diferentes ciclos y niveles educativos. También se lo relaciona con el desarrollo profesional en diferentes áreas del conocimiento, en la medida en que la población accede a más cantidad de años de estudios formales, lo cual incluye a la educación universitaria.
Una tercer impronta importante en la evolución histórica está dada por el derecho internacional de los derechos humanos a partir de la de la Declaración Universal aprobada en 1948. El artículo 26 de ese documento establece que toda persona tiene derecho a la educación y que ésta debe perseguir como propósito el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento de los derechos humanos sobre la base del respeto y de las libertadas humanas. Los Estados desde entonces han ratificado el reconocimiento de la educación como derecho humano y los cinco instrumentos internacionales más significativos de derechos humanos han incluido a la educación como uno de ellos. De todos modos, podría sostenerse que esta tercera impronta hasta el momento ha estado poco integrada dentro del análisis de las ciencias de la educación que toman al derecho a la educación como objeto de estudio. Si bien se menciona el artículo 26, sus implicancias normativas suelen ser poco analizadas desde el punto de vista de la formación de las personas: ¿qué supone el derecho a la educación? ¿derecho a qué educación? Ésta es la pregunta que desde hace un tiempo analizo en mi trabajo de investigación pero que requiere de una mirada interdisciplinaria entre la pedagogía y el derecho, algo que trato de favorecer. En parte esta apuesta se refleja en la tarea que realizamos con Gonzalo Alvarez y el equipo de Derecho de la Integración de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Con ellos, en el segundo capítulo del libro, analizamos el reconocimiento constitucional de la educación como derecho en algunos países de América del Sur. La tarea que sigue es interpretar las implicancias formativas que tienen esas bases constitucionales.
Entonces ¿es estrecha la asociación entre el derecho a la educación y los derechos humanos?
Pues sí. A partir de 1948 la educación pasó a ser parte de los derechos humanos fundamentales, de contenido prestacional, que exigen la intervención positiva del Estado para garantizar su goce a todas las personas. El afianzamiento del derecho internacional sobre derechos humanos, y la consiguiente irrupción de los instrumentos internacionales de derechos humanos, y su incorporación a los textos constitucionales han posibilitado que nuevos procesos y fenómenos jurídicos ampliasen el debate sobre la naturaleza y los alcances del derecho a la educación y los correlativos niveles de obligaciones a cargo del Estado. Destaco además que al ser considerado un derecho humano, todas las personas son sujetos titulares del derecho a la educación, es decir, no se restringe a la ciudadanía nacional, más allá de las obligaciones estatales específicas en esta materia.
¿Que rango constitucional tiene el derecho a la educación?
En la Argentina el derecho a la educación tiene un amplio reconocimiento constitucional, y podríamos decir que ello es así desde el inicio. La Constitución histórica (1853/1860) reconoce a todos los habitantes del país (no sólo a los ciudadanos) el derecho a enseñar y aprender, junto con un núcleo sustantivo de derechos establecidos en el artículo 14. Además, si bien el régimen federal de gobierno les daba potestad a sus provincias para organizar la educación primaria, en el mismo artículo 5º -donde ello se encuentra- la Constitución establece que el Estado federal garantiza a los gobiernos provinciales la vigencia de sus instituciones si estas estuvieran en riesgo por algún motivo. Lo cual nos permite pensar que frente al incumplimiento por parte de una provincia de las condiciones mínimas para la prestación del servicio educativo, el gobierno federal tiene, por mandato constitucional (ya desde la Constitución histórica de 1853/1860) la responsabilidad de velar por el funcionamiento del sistema educativo provincial para así garantizar el ejercicio del derecho a la educación (tal como lo reconoce en el artículo 14). Esto tiene mucha vigencia para la actualidad ¿qué debe hacer el Estado nacional si un gobierno provincial no puede pagar salarios docentes o no tiene vacantes para el ingreso al nivel inicial? Sólo por citar dos ejemplos. La Constitución nacional es contundente al respecto.
Con la reforma constitucional del año 1994 se incorporaron más de 20 artículos nuevos, cláusulas transitorias y se sustituyeron más de 30 artículos o incisos. Con estos cambios el derecho a la educación amplió y precisó su contenido ya que en el conjunto del texto reformado hay una clara presencia del constitucionalismo social. Ello se evidencia, por ejemplo los incisos 19 y 23 del artículo 75; el primero refiere a las competencias legislativas en materia educativa del gobierno federal y el segundo pregona una legislación que promueva la acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato para el pleno ejercicio de los derechos reconocidos, entre ellos la educación. Asimismo, en 1994 se incluyeron técnicas del constitucionalismo internacionalizado las cuales impactan en la definición del contenido del derecho a la educación, por ejemplo cuando se otorga jerarquía constitucional a los instrumentos internacionales de derechos humanos incluidos en el inciso 22 del mismo artículo 75.
Desde el punto de vista político, cómo ves la preocupación de los actores alrededor de la protección o ampliación de este derecho.
Desde el punto de vista declarativo, podríamos decir casi sin duda que todo el espectro político, en todas sus orientaciones ideológicas, y no sólo en este país, demuestra una preocupación por favorecer, proteger, y ampliar el derecho a la educación. Siempre se invoca la centralidad de la educación como derecho ya que ello favorece el desarrollo humano, el ejercicio de otros derechos, el desarrollo científico y tecnológico y también el desarrollo social y económico.
Ahora bien, desde el punto de vista de las acciones del Estado esas declamaciones no se condicen con la realidad socioeducacional del país ni con el ejercicio efectivo del derecho a la educación. Tomemos el caso de la legislación. El Estado argentino reglamentó (intensamente) el ejercicio del derecho a la educación en las últimas décadas y como consecuencia dispuso la extensión de la obligatoriedad escolar, como parte de garantizar el derecho a la educación durante más años de estudios. Se aprobaron leyes de educación en 1993 y en 2006 y en cada caso se declaró que eran acciones para mejorar la educación y prestar el servicio durante más años de asistencia obligatoria a las escuelas.
Sin embargo, podemos destacar dos déficits en las acciones que han caracterizado a los procesos de sanción de esas leyes y que demuestan la postura de los actores políticos implicados y que podríamos decir que han conspirado contra la vigencia de la educación como derecho. Por un lado, uno de los déficits estuvo dado por el hecho de que el estudio riguroso de la realidad educativa, y de los resultados de las políticas educativas de los períodos precedentes, no formó parte del proceso de elaboracion y diseño de las leyes Federal de Educación (1993) y de Educación Nacional (2006). Ninguna de estas leyes se basó en estudios integrales de la realidad socioeducativa que iba a ser regulada por ambas normas.
Por otro lado, y como otro ejemplo, las políticas públicas pasadas del papel de la norma a los hechos muchas veces se han desenvuelto en un terreno legal muy distinto a una concepción de derechos humanos y eso posibilitó que se sometiera a la educación a regímenes, prestaciones, y procesos que pudieron resultar incompatibles o en el mejor de los casos con un impacto neutro en el reconocimiento de la educación como derecho fundamental. Entre estas acciones podemos mencionar que ambas leyes avalaron y ratificaron los procesos de descentralización y transferencias de los establecimientos educativos nacionales, las pujas financieras entre las distintas jurisdicciones (Estado nacional y provincias), la evaluación y asignación de recursos a partir de los resultados, la elaboración de programas focalizados y compensatorias para la solución de los problemas del servicio educativo (sin detenerse en propuestas más estructurales), desatendiéndose así a las condiciones básicas bajo las cuales esa enseñanza es brindada: el salario y el desarrollo profesional docente, los recursos didácticos, la infraestructura. En uno de los capítulos del libro, que está a cargo de Victoria Rio, podemos identificar precisamente acciones del Estado provincial bonaerense que conllevan a la conformación de circuitos diferenciados de educación secundaria para diferentes sectores sociales dentro del mismo ámbito territorial y bajo el mismo marco normativo que lo posibilita. O sea, la preocupación está presente por parte de las autoridades políticas, el punto crítico es la forma por la cual se intenta dar una solución, o sea lo problemático se encuentra en el plano de las acciones del Estado, ante una realidad socioeducacional compleja y desigual y que carece de estudios sistemáticos e integrales de planificación que garanticen la vigencia del principio de igualdad de distribución y de reconocimiento, base del derecho a la educación.
En un capítulo del libro se hace referencia específicamente al derecho a la educación en discapacidad o niños con diagnóstico psicológico. ¿Ha habido una evolución en ese sentido en los últimos años?
Ese capítulo -escrito por Adrián Azrak- pone en evidencia uno de los aspectos más debatidos tanto en las ciencias de la educación como en el derecho pero también en la psicología educacional. La primera respuesta es sí, hubo cierta y notoriamente una evolución en garantizar el ejercicio del derecho a la educación a la primera infancia con alguna discapacidad. En el capítulo precisamente se realiza una periodización histórica desde la época en que los estudiantes con alguna discapacidad eran excluidos del aula común. Pensemos que el ideal sobre el cual se montó la escolarización moderna durante el siglo XIX suponía una educación para el conjunto y a la vez para cada uno, es decir, una educación que fuese para todos y para cada persona.
Sin embargo, en aquella propuesta quedaban afuera muchos, entre ellos los estudiantes con alguna discapacidad. Los sistemas escolares incluyeron posteriormente a los establecimientos de educación especial (para ciegos, hipoacúsicos, personas con discapacidades intelectuales o motoras) dentro de la educación formal pero no en el aula común. En el capítulo vemos la situación contemporánea, el caso de la educación primaria en la Ciudad de Buenos Aires, donde se evidencia una apuesta a la inclusión dentro del aula de la escuela común a estudiantes con alguna discapacidad mental. Ello incluso es reivindicado por los propios docentes integradores, a los cuales se entrevistaron, ellos manifiestan opiniones muy negativas hacia la escuela especial. De todos modos, lo que observamos en el trabajo en las escuelas a las que visitamos es que se generan otros mecanismos de segregación ya que los ritmos del trabajo académico que organizan la tarea escolar es para el común, y los estudiantes con alguna discapacidad metal allí presentes, si bien pueden tener a docentes integradores, no lograr seguir los ritmos dispuestos por el docente del grupo de clase. Es decir, con la mejor intención de favorecer que el estudiante asista a una escuela común, no siempre se logra garantizar el derecho a su educación sino que además se corre el riesgo de someter al estudiante a otros mecanismos de marginación ya que no puede seguir el ritmo de la clase, más allá de la tarea y apoyo que realice el docente integrador. Ello es problemático a su vez para el docente del grado y también para los demás estudiantes y genera situaciones muy diversas que no suelen ser resueltas de modo de garantizar el ejercicio pleno del derecho a la educación cuando hay una discapacidad. Es un tema muy serio y que concita opiniones diferentes según los interlocutores (padres, docentes, autoridades educativas, especialistas) y que requiere mayor investigación y también visiones integrales a la hora de intervenir para salvaguardar la primacía que tiene el interés de niños y niñas, así como el derecho a la educación en estas circunstancias dado que genera consecuencias para el desarrollo intelectual y emocional del estudiante.
En tiempos de Covid ¿cómo se vio afectado este derecho?
Este es el tema más analizado y debatido estos meses. Ciermante el derecho a la educación ha sido afectado en múltiples maneras. La experiencia de estas semanas nos invita a re-pensar qué supone dar la clase en las condiciones que exige la virtualización de la educación escolar y universitaria, ya que en este tiempo hay aspectos preocupantes. Por un lado, se visibilizan muchas desigualdades: en el acceso, en las posibilidades en los hogares y las familias de acompañar a los estudiantes; en muchas casas con suerte tienen un solo celular y no tienen datos, viven al día. Por otro lado, no se trata sólo de distribuir materiales impresos para paliar esta situación, ello no alcanzan para aquellos que no tienen acompañamiento pedagógico de parte de los padres. También se evidencia que los estudiantes se sienten muy observados, no tienen con quién repartir esta carga de la tarea escolar o académica; las instituciones educativas constituyen una posibilidad de interacción y de emancipación para los estudiantes. En los niveles inferiores, los maestros también se sienten muy observados por los padres. Al volverse algo doméstico, el espacio escolar se vuelve un problema en otro sentido: se pierde la idea de la escuela o la la universidad como algo distinto, como espacio diferente. Se necesita algún encuadre institucional que no está en lo doméstico.
La escala y la celeridad del cierre escolar que dispusieron los países a partir de marzo de este año no tiene precedentes y no resulta claro cuánto se puede prolongar, ni tampoco saber con qué nos encontraremos al volver, ni cuáles son las mejores decisiones para garantizar la continuidad de los estudios en este presente. La educación a distancia a través de plataformas digitales puede incrementar la desigualdad educativa ya existente dado que pone en evidencia brechas de diferentes tipos a las visibles en la presencialidad: brechas de infraestructura, de conectividad, de posibilidades de usos formativos por parte de docentes y estudiantes de los recursos tecnológicos. La educación formal cumple muchas funciones más allá de transmitir conocimientos, hay que considerarla un espacio de conversación, de trabajo para lo común y lo individual que garanticen el ejercicio de un derecho humano fundamental, la educación.
