En el artículo 553 del proyecto de la Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos -la modestia no parece ser un atributo del nuevo gobierno- se propone una modificación del artículo 2° bis de la Ley 24521, que versa sobre la gratuidad de los estudios de grado en universidades estatales.
En la redacción propuesta se establece que “los estudios de grado en las instituciones de educación superior de gestión estatal para todo ciudadano argentino nativo o por opción y para todo extranjero que cuente con residencia permanente en el país, son gratuitos, quedando prohibido establecer sobre ellos cualquier tipo de gravamen, tasa, impuesto, arancel o tarifa, directos o indirectos. Las instituciones de educación superior de gestión estatal y las universidades nacionales en ejercicio de su autonomía, podrán establecer aranceles para los servicios de enseñanza de grado o de trayectos educativos para aquellos estudiantes que no reúnan los requisitos previstos en el párrafo primero. No obstante, dichos estudiantes podrán ser titulares de becas, en caso en que ello sea previsto por los estatutos correspondientes o por los convenios del párrafo siguiente.”
El artículo propuesto acepta como norma la gratuidad de la educación universitaria de grado y solamente habilita a las universidades a decidir si quieren cobrar aranceles a un subconjunto de los extranjeros -aquellos que tienen residencia temporaria-. También para ese subconjunto se acepta la posibilidad de que reciban becas.
En el mensaje de la ley no se presenta la justificación y el propósito de esta disposición. Tampoco las nuevas autoridades educativas han presentado el marco de política en el que deberían inscribirse los contenidos del proyecto de ley. Podemos suponer que una justificación posible es económica: piensan que los estudiantes extranjeros son muchos y pueden ser una fuente de ingresos para las universidades. Otra justificación es más bien ideológica: los extranjeros sacan provecho de nuestra generosidad; corresponde que paguen.
Frente a esta norma, he leído dos argumentos principales. Por una parte, hay quienes piensan que es razonable establecer una diferencia entre nacionales y extranjeros. En la medida en que el sistema universitario es financiado por los contribuyentes nacionales, los extranjeros no residentes deberían pagar. Por otra, hay quienes sostienen que la norma supone una desigualdad en el trato que vulnera el artículo 20 de la Constitución. Cuando los constituyentes de 1853 establecieron que “los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano” no distinguieron entre residentes temporarios o permanentes.
Me gustaría agregar una tercera línea argumental. Parto de una premisa básica, a menudo olvidada: tratar de saber bien de qué estamos hablando antes de proponer la adopción de una medida. Comenzaré por caracterizar a los “estudiantes extranjeros” y estimar la cantidad de estudiantes en condiciones legales de pagar un arancel, de acuerdo con el criterio propuesto en el proyecto de ley. Posteriormente reseñaré los impactos económicos de la movilidad estudiantil hacia la Argentina. Finalmente explicaré por qué la medida propuesta puede resultar contraproducente.
Quiénes son los estudiantes extranjeros
De acuerdo con la última información estadística disponible (2021) estudian en universidades argentinas alrededor de 117.000 estudiantes extranjeros de ciclo completo, 99.000 en carreras de grado y 18.000 en carreras de posgrado. De los de grado, 23.000 cursan en universidades privadas y 76.000 en públicas. Dado que la norma solamente se refiere a los estudiantes de grado en universidades públicas, me concentraré en ellos.
La definición de extranjero es de orden legal: es la persona física que no tiene la nacionalidad del Estado en cuyo territorio se encuentra. Pero la condición de extranjero incluye diferentes situaciones legales y fácticas. A menudo se supone que los estudiantes extranjeros son extranjeros que vinieron a estudiar. La realidad es más diversa. Para simplificar, creo que se pueden identificar cuatro grupos distintos entre los estudiantes extranjeros.
- Estudiantes internacionales: son los que vienen a la Argentina con la finalidad específica de estudiar. Provienen en su mayoría de Brasil, Colombia, Perú y Ecuador y se concentran sobre todo en carreras de medicina en universidades públicas y privadas. Una parte de ellos -sobre todo los de llegada más reciente- tienen residencia temporaria y otra parte, permanente.
- Inmigrantes forzosos que estudian: llegan a la Argentina escapando de situaciones de crisis social y persecución política. Son sobre todo de origen venezolano y, en menor medida, haitianos. Se distribuyen en una variedad de carreras. También en este caso, se reparten en residentes temporarios y permanentes de acuerdo con la antigüedad de su estadía en el país. La gran mayoría de los venezolanos estudia en universidades estatales.
- Inmigrantes económicos que estudian: vienen a la Argentina a trabajar o son familiares de personas que vinieron a la Argentina a trabajar, y que en algún momento deciden estudiar. Suelen ser residentes permanentes y cursan una variedad de carreras, en particular enfermería, contador público, administración y derecho. Provienen principalmente de Paraguay, Bolivia y Perú. Se concentran en universidades estatales.
- Inmigrantes de la generación 1.5: hijos de inmigrantes que llegaron en la infancia o en la adolescencia y realizaron la totalidad o parte de su trayectoria educativa en nuestro país. Su perfil de selección de carreras, de países de origen y de tipo de universidad en la que estudian es similar al de los inmigrantes económicos que estudian.
Este breve recorrido permite apreciar que bajo la categoría “estudiantes extranjeros” se agrupan conjuntos diferentes de inmigrantes, con motivaciones, historias y condiciones de residencia diversas. Solamente una parte de los 76.000 estudiantes extranjeros son estudiantes que llegan a nuestro país con el propósito deliberado de estudiar. ¿Cuántos son? ¿A cuántos de ellos se les podría aplicar el arancel que se sugiere?
Comienzo por la primera pregunta. La estimación es difícil y los datos que presento son muy aproximados. En principio asumo que el tercer y el cuarto subconjunto -inmigrantes económicos que estudian e inmigrantes de la generación 1.5- están en condiciones de ser residentes permanentes, por lo que no estarían alcanzados por la norma. Estimo que su orden de magnitud es de alrededor de 25.000 estudiantes. Sabemos que los estudiantes de origen venezolano son 7.600. Los estudiantes internacionales pueden ser alrededor de 40.000. En este último conjunto, alrededor de un 30% son brasileños, poco menos del 20% colombianos, 15% peruanos, y 10% ecuatorianos.
Para contestar a la segunda pregunta es preciso reseñar las condiciones para adquirir la residencia permanente. Hay dos caminos: sin residencia previa y con residencia temporaria previa. En el primero de los casos, las leyes contemplan diferentes situaciones: ser familiar directo de nacional argentino o de residente permanente, haber sido funcionario diplomático en el territorio argentino o ser brasileño. Este último caso es importante para el tema que nos ocupa: la ley 26240 habilita el otorgamiento de la residencia permanente a brasileños que vengan a la Argentina y a argentinos que quieran residir en el Brasil. El segundo camino -la adquisición de residencia permanente después de haber tenido la temporaria- requiere dos años de residencia temporaria para los nacionales de países del MERCOSUR y tres años para nacionales de otros países.
Señalamos que una parte de los estudiantes internacionales es residente temporaria. Podemos asumir que los residentes temporarios se encuentran en el grupo de los 40.000 estudiantes internacionales y de los alrededor de 8000 migrantes forzosos. Muy probablemente, las universidades no piensen en cobrar aranceles a los migrantes forzosos. También sabemos que los brasileños pueden tener residencia permanente sin temporaria previa. Además, después de dos años de residencia temporaria se puede adquirir la permanente, así que también habría que descontar del universo de los 40.000 estudiantes internacionales a aquellos que tienen más de dos años de residencia en el país.
Por lo tanto, si restamos de los 40.000 estudiantes internacionales a los 13.000 brasileños y suponemos que el 60% de los restantes 27.000 tienen menos de dos años de residencia, el universo de estudiantes a los que las universidades podrían cobrar arancel sería de alrededor de 16.000. Esto representa 0,78% del total de estudiantes de las universidades estatales, concentrados en las universidades de Buenos Aires, La Plata y Rosario.
El impacto económico de los estudiantes internacionales
La atracción de estudiantes internacionales es un objetivo de las universidades y de los sistemas de educación superior de varios países del mundo. Estados Unidos, el Reino Unido, Canadá, Australia, Rusia y China son los principales destinos de los más de seis millones de estudiantes internacionales que hay en la actualidad. Los gobiernos nacionales y de las grandes ciudades buscan también incrementar el flujo de estudiantes internacionales. Su motivación es principalmente económica: los ingresos de divisas derivados de la internacionalización universitaria pueden ser muy significativos. Sirva de ejemplo Australia, que en 2022 estimó en 18.000 millones de dólares los ingresos por exportación de servicios educativos.
Los ingresos de la Argentina son mucho menores, pero en ningún caso desdeñables. El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires ha desarrollado una activa política de promoción de la internacionalización universitaria. En ese marco, un estudio reciente realizado por especialistas de la Universidad Nacional de San Martín para el GCBA estimó que los gastos de los estudiantes internacionales en la ciudad para 2021 fueron de alrededor de 390 millones de dólares. Si proyectamos la misma estructura de gasto al resto del país el total ascendería a alrededor de 600 millones de dólares. Por supuesto, en un sistema gratuito hay que tomar en cuenta los costos. Si estimamos que hay alrededor de 40.000 estudiantes internacionales de grado y que el costo por alumno de las universidades estatales es de entre 1500 y 2000 dólares, los costos totales de atender a estos estudiantes representarían entre 60 y 80 millones de dólares por año.
Pueden discutirse algunos supuestos de las estimaciones reseñadas y obtener datos de un impacto mayor o menor, pero parece claro que la llegada de una cantidad importante de estudiantes internacionales -un fenómeno de la última década- tiene beneficios económicos que superan en mucho a los costos. Hay otros beneficios de la internacionalización universitaria, pero en la coyuntura actual creo que hay que prestar particular atención al impacto económico.
¿Una norma contraproducente?
Llegados a este punto, cabe discutir la razonabilidad de la propuesta de modificación del artículo 2° bis de la ley 25421. Como observamos en el primer apartado, el universo de potenciales alcanzados por la norma es muy pequeño, por lo que los posibles beneficios económicos para las universidades también serían pequeños. Al mismo tiempo, como señalamos en la segunda sección, la llegada de estudiantes internacionales tiene un impacto económico positivo y significativo. ¿Por qué vienen tantos estudiantes internacionales a las universidades argentinas? Hay diversas razones -costo de vida, calidad de las universidades, gratuidad, ingreso irrestricto, apertura migratoria, aranceles moderados en universidades privadas, ciudades atractivas- cuya importancia relativa varía para estudiantes de diferentes países y distintas carreras. Pero un factor común, difícil de medir, pero sin dudas influyente, es la apertura del sistema universitario y la disposición hospitalaria de la sociedad argentina hacia la migración. La modificación propuesta es una señal en dirección contraria. Tiene un bajísimo impacto económico potencial para las universidades que decidieran arancelar, pero puede tener un alto impacto simbólico y de reputación sobre la propensión de estudiantes de otros países para estudiar en universidades argentinas. Como en otras disposiciones del proyecto de ley ómnibus, parece primar una toma de posición ideológica rígida frente a un análisis informado de los beneficios y costos de la modificación propuesta.
