El último Reporte de Política Fiscal de AFISPOP da cuenta de una rápida reducción del desequilibrio fiscal, hasta recuperar un resultado positivo que no se lograba desde el año 2008. En 2024 se cumplieron más de tres lustros desde que, a la salida de la crisis de principios de siglo (luego del default de la deuda y el fin de la convertibilidad) se había consolidado una situación donde el superávit fiscal, la reducción de la deuda y la ausencia de inflación generaron un punto de partida excepcional para recuperar la confianza en las políticas, las instituciones y encarar las reformas necesarias para sostener un proceso de crecimiento de largo plazo. Antes, durante el primer cuarto de siglo posterior a 1983 (consolidándose la hasta entonces esquiva democracia), se había lidiado con la enorme deuda externa generada por los gobiernos de facto y, al igual que en el resto de la región, pero con mayores costos, se había logrado controlar la inflación.
En cambio, los tres últimos lustros presenciaron la introducción de un “programa de desestabilización macroeconómica” que aumentó el gasto público en el equivalente de aproximadamente 18 puntos porcentuales del PIB en tan solo una década, volviendo a recurrir al financiamiento monetario. No solo se agravaron los problemas estructurales del país, sino que volvimos a sufrir de alta inflación y niveles insostenibles de endeudamiento.
Alguien podría pensar que con las decisiones recientes del actual gobierno se vuelve a aquel punto de partida y se reencauzan las posibilidades de desarrollo. Otros podrán sugerir que el actual es otro experimento pasajero. Nada más alejado de esas ilusiones. En política económica (como en cualquier otra) no es posible volver atrás desandando el camino recorrido. No existe en la política económica un instrumento parecido al “Alt-Ctrl-Delete” o “Ctrl-Z” para reiniciar o volver atrás eliminando lo hecho.
¿Qué cambió en estos tres lustros?
Para comprender el origen de los desequilibrios fiscales (hay otros mucho más difíciles de explicar) y los desafíos por venir resulta útil comparar los componentes de aquel superávit inicial (2008) con el reciente (2024). El cuadro 1 presenta una primera aproximación a esa comparación donde se ofrecen los datos que muestran que las principales diferencias en los números corresponden a la recaudación tributaria y las fuertes reducciones en las prestaciones de la seguridad social; transferencias al sector privado y a las provincias, y gastos de capital. Adicionalmente, se deben considerar las dudas existentes sobre los valores de los intereses de la deuda a ser considerados, lo que incide sobre el resultado financiero del 2024. A partir de esta primera visión es necesario profundizar en lo sucedido con cada rubro, y las políticas involucradas que explican cada cifra.
Cuadro 1. Sector Público Nacional. Agregados fiscales seleccionados 2008 y 2024 (%d del PIB)
Fuente: Elaborado en base a datos de la Secretaría de Hacienda.
En primer lugar, la carga tributaria del 2008 estaba a mitad de camino en la trayectoria ascendente que culminaría en el año 2015, cuando la presión tributaria nacional alcanzó su nivel máximo conocido, equivalente a 25,8% del PIB, algo mayor a la del 2008 (23,7% del PIB) y del 2024 (22.8% del PIB). Los valores que figuran en el cuadro 1 son menores que esos totales, ya que consideran los recursos que le corresponden al gobierno nacional, neto de la Coparticipación Federal de Impuestos. En concreto, la suma de ingresos tributarios y contribuciones para la seguridad social, que fue 17.7 y 15.8 por ciento del PIB en los años 2008 y 2024 respectivamente, había alcanzado un nivel máximo de 18,9% del PIB en 2015.
El nivel del 2008 contaba con el aporte de tributos extraordinarios, considerados en la teoría tributaria como “heterodoxos” ya que solo se juzgan apropiados en situaciones especiales, como la salida de la crisis del 2001. Esos tributos (Créditos y Débitos en Cuenta Corriente, Ganancia Mínima Presunta, Derechos de Exportación) se mantuvieron a pesar de haberse superado la emergencia y el overshooting cambiario inicial y con algunos pequeños cambios, se mantienen hasta la actualidad. En todo caso, los menores volúmenes de recaudación en el 2024 se explican mayormente por la pérdida de recursos de derechos de exportación (que apenas se recuperaron mínimamente luego del impacto de la sequía del 2023) parcialmente compensada por la existencia de un más reciente recurso (super) heterodoxo: el Impuesto PAIS, así como los mayores recursos provenientes de contribuciones sobre los salarios a partir de la reestatización del sistema previsional y la recomposición de alícuotas poco después del 2008.
En segundo lugar, durante esos tres lustros, la cantidad de beneficios del sistema previsional nacional (SIPA) se expandió merced a una generosa política de expansión de la cobertura. En efecto, las moratorias beneficiaron a grupos poblacionales mucho más amplios que aquellos que se habían desempeñado en el mercado de trabajo informal y carecían de otros recursos. Adicionalmente, el monotributo comenzó a ser (y lo será mucho más en el futuro) una nueva fuente de cobertura contributiva sin el apropiado financiamiento de las contribuciones sobre el salario. En consecuencia, los beneficios del SIPA pasaron de 4,9 millones en el año 2008 a 7,3 millones en 2024, donde el 60% del total había sido logrado a través de moratorias previsionales. En términos de adecuación de los haberes resulta obvio su descenso al observar que frente a un crecimiento de los beneficios del 48%, el gasto en prestaciones como porcentaje del PIB creció apenas un 12%. Por supuesto, se trata de un promedio que merece muchas consideraciones específicas, pero marca una aproximación al problema[1]. Como se explicó en el Reporte fiscal del diciembre se trata de un ajuste que lleva varios años e involucró a diferentes gobiernos.
En tercer lugar, el cuadro da cuenta de cierto incremento en transferencias al sector privado, que resulta del aumento en las destinadas a las familias (AUH y otras) y una reducción en las correspondientes a subsidios a la energía y transporte.
En cuarto término, se cuenta la reducción en transferencias tanto corrientes como de capital a las provincias y CABA de más de un punto del PIB. Más allá de la recurrente y muy discutible prédica acerca de la responsabilidad de las finanzas provinciales en los desequilibrios macro, debe tenerse en cuenta que, desde los años setenta, Argentina ha descentralizado a los gobiernos provinciales y CABA la provisión de educación y salud pública y otros servicios esenciales para asegurar las posibilidades de desarrollo humano en todo el territorio del país. Al ser un país con enormes diferencias de desarrollo económico y posibilidades de recaudar impuestos, las transferencias intergubernamentales son esenciales para compensar diferencias de acceso a los servicios esenciales y reducir la desigualdad de oportunidades de la población, en especial los niños y adolescentes.
Por último, el otro factor que explica las diferencias es la casi desaparición de erogaciones de capital (incluyendo, como se señaló, las transferencias de capital a las provincias). Ello significa el retiro de las políticas públicas de apoyo a la actividad productiva (que, ciertamente, no han sido siempre muy efectivas), a excepción del mantenimiento de los gastos tributarios que benefician a la “casta amiga”, en Tierra del Fuego, y a los derivados de la Ley de Economía del Conocimiento.
En síntesis, se ha logrado recuperar el superávit fiscal luego de tres lustros de desajustes, merced a una abrupta caída de haberes previsionales (profundizando la política desarrollada por los gobiernos de Macri y Fernández); reduciendo el financiamiento para gobiernos que tienen a su cargo servicios esenciales para la formación de capital humano (educación básica, salud pública, agua, entre otros) y seguridad; y gastos en infraestructura. Adicionalmente se mantuvieron casi todos los impuestos nacionales “heterodoxos”. Se trató, entonces, de un ajuste doloroso para muchos sectores de la sociedad que ya estaban sufriendo desde hace tiempo. Se podrá discutir si esta era la única forma de equilibrar las cuentas y cuáles eran las alternativas. Soy de los que creen que había otras en su forma y contenido. Pero, en todo caso, mi intención aquí es presentar la información del ajuste y comenzar una reflexión sobre el futuro.
El incierto futuro
Creemos que resulta indispensable volver la vista atrás para analizar el presente y discutir el futuro, pero eso no implica que pueda volverse al punto de partida que más nos gusta (si es que hubiere alguno que valga la pena extrañar). Se trata de subir a un tren en movimiento y trabajar para acercarlo al rumbo preferido tratando de no caerse. Es inimaginable una vuelta a la situación previa al programa de desestabilización económica inaugurado hace casi dos décadas ni, mucho menos, volver a los desequilibrios de hace algunos años. Se ha visto que se han producido importantes cambios en las circunstancias y la estructura de las cuentas públicas. Lamentablemente, lo que ha permanecido fue el estancamiento económico.
Tal vez los cambios más relevantes para evitar sueños de retorno son los que se refieren a las preferencias de la sociedad. Transitamos un período que nos resulta difícil de descifrar. Mucho de lo que durante décadas era considerado sinónimo de progreso y modernidad está siendo cuestionado. Alejandro Katz, en un artículo reciente, llamó a éste como un tiempo de ruptura, donde la disrupción pasó a ocupar el lugar de la normalidad.
Sin duda, se trata de un fenómeno global, pero aquí queremos llamar la atención sobre el peligro de aceptar la extraordinaria decadencia de nuestro país como resultado normal de un cambio global. No se trata de aceptar lo normal si nos parece absurdo y, mucho menos, aceptar como normal algo que en nuestro caso dista de serlo. Acemoglu, en un artículo reciente, analiza los cambios en EEUU a partir de la pérdida de confianza en cuatro promesas que debía satisfacer la política: prosperidad compartida, voz de los ciudadanos, gobierno manejado con solvencia y servicios públicos efectivos. En los países de más altos ingresos y mayor desarrollo la erosión de esas expectativas llegó luego de un período donde el cumplimiento de esas promesas había sido efectivo.
Pero la historia argentina es muy diferente. No se había consolidado un proceso de acumulación exitoso luego del agotamiento del modelo de industrialización sustitutivo de importaciones. En parte por las propias deficiencias en la implementación de ese modelo y en parte por la falta de adaptación a las nuevas circunstancias que dominaron la economía global desde fines de los años sesenta, no se ha logrado consolidar una estructura productiva competitiva y capaz de generar empleo decente. Pese (o debido a) los múltiples intentos fallidos de promoción de la producción se ha mantenido un aparato productivo ineficiente y se consolidó un desarrollo regional desequilibrado, derivando en serias deficiencias en el mercado de trabajo, el sistema tributario y el federalismo en un país con una elevada economía informal.
Pese a un nivel de gasto comparable al de países desarrollados como porcentaje del PIB, no se logró un sistema de salud de cobertura universal y equitativa, que lograra eliminar la fragmentación producida por la ley de obras sociales del período de Onganía. En realidad, esa fragmentación fue profundizada. La educación pública muestra un estancamiento profundo luego de haber alcanzado un desarrollo inicial que logró un avance notable en la alfabetización de la población. Los indicadores de calidad en la educación básica son alarmantes. En previsión social, las promesas de haberes insostenibles y la cobertura mediante medidas de excepción generaron un sistema inequitativo e insostenible., donde las reformas de diferente orientación no hicieron más que profundizar los problemas que tuvieron un peligroso impacto sobre la situación macrofiscal. Adicionalmente, como fuera mencionado más arriba, ese nivel de gasto público contó con el financiamiento de una estructura impositiva plagada de instrumentos tributarios conocidos como “heterodoxos”, ya que tanto en la teoría como en la experiencia internacional son considerados nocivos para la eficiencia y la equidad. Se trata de impuestos sólo justificables en momentos de extrema emergencia, pero que en la Argentina se mantuvieron mucho más tiempo que el aceptable.
Más tarde o más temprano debemos encontrar alternativas que nos permitan sostener procesos de desarrollo que, sobre la base del crecimiento de la economía y el empleo, nos permitan construir una sociedad más cohesionada, donde se fortalezca la igualdad de oportunidades, el respeto por lo diverso y el cuidado del planeta. Por supuesto, la sostenibilidad fiscal y la estabilidad de precios deben transformarse en condiciones innegociables, como la honestidad de la clase dirigente, pero nunca como la solución suficiente para problemas que son mucho más complejos.
[1] Para un análisis más completo de la situación previsional, véase dos análisis realizados para la CEPAL y la OIT.
Publicado en Alquimias Económicas el 13 de febrero de 2025.
Link https://alquimiaseconomicas.com/2025/02/13/el-nuevo-equilibrio-fiscal-como-se-llego-y-como-sigue/
