martes 21 de mayo de 2024
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El liderazgo presidencial de Raúl Alfonsín: Teoría y práctica

El 17 de abril, Fabián Bosoer fue incorporado como Académico de Número en la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas. Esta fue su disertación al asumir dicha responsabilidad.

Es un alto honor y una gran responsabilidad esta incorporación a la Academia de Ciencias Morales y Políticas como Académico de Número.

Un reconocimiento -con el que me han honrado- que es a una trayectoria personal pero que puede ser considerado, y así lo interpreto, como extendido a una generación de la que formo parte, la de aquellos a quienes nos tocó el inmenso desafío de formarnos, estudiar y trabajar, en los ámbitos académicos, universitarios e institucionales y en los medios de comunicación en la transición del autoritarismo a la democracia, en los años ’80 del siglo XX.

Me tocará ocupar el sillón Esteban Echeverría, figura emblemática de la Generación del ‘37, sitial que ocuparan anteriormente figuras de la talla de Alberto Spota y René Balestra.

Llega ahora a esta Academia un representante de la “Generación del 83”, quienes estrenamos la mayoría de edad con la guerra de las Malvinas y adquirimos la conciencia de lo que significaba la reconquista del sufragio y el ejercicio de nuestra ciudadanía durante la desembocadura final de la última dictadura y el inicio del camino de recuperación de las libertades, del imperio de la ley y la Constitución nacional y el Estado de Derecho. De la construcción de una República democrática y de un Estado legítimo.

Quien dice “transición del autoritarismo a la democracia”, dice también, transición del pensamiento cerrado al conocimiento universal, del oscurantismo al avance de los saberes, las ciencias y las artes. Caminos –el de la política y los de la sociedad- abiertos a la incertidumbre y los riesgos inherentes a la vida en libertad que no siempre, y no por lo general, fueron -y van- al compás y en sintonía.

En aquellos años, el desarrollo del campo científico, universitario e intelectual, el funcionamiento de las instituciones políticas y la expansión de la vida cívica trazaron trayectorias y caminos paralelos, a veces convergentes, a veces divergentes. Con sus logros y avances. Aciertos y yerros. Con sus frustraciones y limitaciones. Desde hace 40 años, la democracia y el conocimiento se desarrollaron en forma más cercana, más imbricados, más inter-relacionados.

La ciencia política, en particular, que venía de ser considerada una rama o hermana menor del Derecho Constitucional, de la Filosofía o las ciencias económicas, adquirió un reconocimiento epistemológico como carrera universitaria y campo profesional con estatuto científico. Junto a otras ciencias humanas, la sociología, las ciencias de la comunicación, la antropología social, la psicología social florecieron en las universidades públicas y privadas de todo el país.

Como Tocqueville, en su discurso pronunciado ante la Academia de Ciencias Morales y Políticas de Francia, un 3 de abril de 1852, podíamos decir entonces que “era necesaria una nueva ciencia política para un mundo enteramente nuevo”. Una empresa intelectual que es, a la vez, científica y filosófica, que –como bien la define Gabriela Rodríguez Rial- tiene una finalidad en sí misma pero también un objetivo programático.

Sus desarrollos teóricos y empíricos, tuvieron impactos diversos en las políticas públicas, los sistemas políticos, los partidos y la sociedad civil, los medios de comunicación y la opinión pública.

Quiero subrayar la simultaneidad de estos procesos para introducir el tema de esta disertación. El liderazgo presidencial de Raúl Alfonsín. Teoría y práctica. Un liderazgo presidencial que a medida que fue sorteando las más esperadas e inesperadas vicisitudes, se fue desplegando y pensando, discutiendo y construyendo, como inicio de una institucionalidad destinada a trascenderlo.

Los países latinoamericanos que encararon sus transiciones en los años 80, dentro del ciclo que Samuel Huntington definió oportunamente como “tercera ola de la democratización”-,  se encontraron, entre otras cosas, ante el desafío de  superar la oscilación pendular entre la concentración del poder presidencial y su neutralización. Las tensiones entre estas dos derivas tomarán diferentes formas, a medida que los procesos políticos, en el mosaico de sus sociedades y culturas, irán definiendo diferentes arreglos institucionales y modalidades de ejercicio y legitimación del poder.

En el caso argentino, el análisis nos retrotrae al momento de la recuperación del régimen democrático en diciembre de 1983 y las condiciones que signaron la presidencia de Alfonsín, su estilo de liderazgo, el rol que en términos integrales sostuvo como titular del poder Ejecutivo durante su mandato, entre 1983 y 1989 y, luego, como jefe del principal partido de la oposición y figura referencial en su condición de ex presidente hasta su muerte, el 31 de marzo de 2009. 25 años de nuestra historia más o menos reciente.

La hipótesis que se sostiene postula que la recuperación de la democracia en la Argentina no trajo consigo la restauración del presidencialismo que rigió de manera predominante e intermitente a lo largo de gran parte del siglo XX, sino la búsqueda de uno de diferente tipo, capaz de superar exitosamente los obstáculos que obstruyeron o frustraron en el pasado la consolidación de un régimen democrático.

Frente a ese desafío, la presidencia de Alfonsín sentará las bases de un tipo característico de “presidencialismo temperado” y a la vez intensivo, en el cual el atributo del liderazgo presidencial está orientado a poner en marcha el Estado de Derecho y consolidar la institucionalidad democrática y, al mismo tiempo, a cuestionar y replantear críticamente -y eventualmente superar los obstáculos y corregir las distorsiones que frustraron las experiencias democráticas precedentes.

Durante el período 83-89 la figura presidencial se desmarca del lugar que había tenido tradicionalmente como principio y fin de la estabilidad del régimen político, y se coloca como actor instituyente de una renovada legitimidad democrática. Un enfoque diferente tanto respecto del modo en que fue entendido desde las teorías clásicas del republicanismo que influyeron en los constituyentes argentinos del siglo XIX cuanto de las categorías dicotómicas –presidencialismo/parlamentarismo- de la política comparada contemporánea.

Su condición de rara avis implicó la búsqueda de un poder Ejecutivo que debería hacerse fuerte a través de su auto-limitación: una fórmula difícil de encuadrar en el marco de los postulados clásicos de Alexander Hamilton y James Madison. Un presidencialismo auto-limitado como condición de un poder Ejecutivo robustecido, desafiaba simultáneamente el modelo de presidencialismo fuerte de Hamilton y el modelo de equilibrio de poderes de Madison, en una limitación que proviene del propio titular del poder Ejecutivo, y no sólo del sistema de frenos y contrapesos.

¿Cómo entender esa fortaleza, entonces? Más allá del debate originario del constitucionalismo norteamericano y sus influencias sobre el debate constitucional en la Argentina, la clave puede encontrarse en la interpretación que realizará Hannah Arendt de la frase apodíctica de Montesquieu: “sólo el poder contrarresta al poder”. En efecto, en su obra Sobre la revolución (1992) Arendt postula que se debe completar dicha frase del siguiente modo: “… sólo ‘el poder contrarresta el poder’: sin destruirlo, sin sustituir el poder por la impotencia” (Arendt, 1992: 153).

Así lo entiende Alfonsín al asumir un papel innovador al frente del poder Ejecutivo: si “sólo el poder contrarresta el poder”, entonces la estrategia consistiría en promover y dotar de marcha propia, junto al Ejecutivo, a los otros dos poderes que: el Judicial y el Legislativo. Los tres poderes debían actuar de manera autónoma y convergente para llevar adelante una dinámica institucional que hiciera prevalecer la estabilidad y consolidación del sistema democrático frente a los factores exógenos y problemas endógenos que dificultaban esta consolidación.

En palabras de Natalio Botana, la ciencia y el arte de la división de poderes son los fiadores de los derechos civiles, políticos y sociales, lo que no excluye en cuanto a las relaciones entre el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, su recíproca limitación.

Pero para lograrlo, el ejercicio del poder presidencial no podía quedar circunscripto a aquél presidencialismo original ideado por nuestros constituyentes, una modalidad que, en la práctica, más allá de la letra constitucional, tendería a conducirse –como bien lo han tratado Daniel Sabsay, Alberto Dalla Via, Antonio Hernández, Roberto Gargarella, Juan Sola y Hugo Quiroga, entre otros autores-, hacia la cesión de facultades legislativas en favor del presidente. Debía delinearse, por lo tanto, un nuevo tipo de presidencialismo que no avasallara a los demás poderes y evitara al mismo tiempo su neutralización y parálisis. Tomando la cita de Arendt, el poder presidencial constituido debería ser lo suficientemente equilibrado para que, no siendo avasallador, tampoco se tornara impotente.

La lectura de Arendt nos proporciona algunas claves para una aproximación filosófico-política al tipo de liderazgo presidencial que representó Alfonsín durante su gobierno. Al analizar los postulados de Montesquieu sobre la división de poderes y el sistema de frenos y contrapesos señala Arendt que “…el principio de la separación de poderes no sólo proporciona una garantía contra la monopolización del poder por una parte del gobierno, sino que realmente implanta, en el seno del gobierno, una especie de mecanismo que genera constantemente nuevo poder, sin que, no obstante, sea capaz de expandirse y crecer desmesuradamente en detrimento de los restantes centros o fuentes de poder” (Arendt, 1992: 154).

Bajo estas premisas, el ejercicio del liderazgo presidencial de Alfonsín tendrá características particulares e inaugurales, transitando entre el formato constitucional y la praxis política, en un escenario por demás delicado, cuya complejidad demandará definir un tipo de figura presidencial que excedía la dicotomía clásica entre un poder Ejecutivo autónomo y dominante y un poder Ejecutivo controlado y limitado.

Alfonsín ejerce en plenitud los atributos y atribuciones de jefe de Estado y de Gobierno al tiempo que vive en carne propia -y no deja de ver y experimentar en su propia gestión- las disfuncionalidades del régimen político.

Lee a Juan Linz y sus tesis sobre los problemas del hiper-presidencialismo, tiene presente los antecedentes históricos, conforma un consejo de asesores presidenciales de carácter pluralista y con figuras de reconocido prestigio, el Consejo para la Consolidación de la Democracia, con la coordinación del jurista Carlos Nino, al cual encarga el estudio y elaboración de proyectos de reforma institucional que incluirán la reforma de la Constitución nacional. De allí partirá la propuesta de ir hacia un sistema mixto –semi-presidencial o semi-parlamentario-, que será luego acordada con el líder de la oposición justicialista y gobernador bonaerense Antonio Cafiero.

Un nuevo tipo de presidencialismo, fuerte y equilibrado, se iría delineado.

El liderazgo presidencial de Alfonsín se caracterizó por un ejercicio de la autoridad y el coraje cívico, combinado con la prudencia, como timonel en las tormentas que condujo el barco de la democracia de la transición a su consolidación institucional. En este rol, no adoptó características omnipotentes ni decisionistas: su fortaleza nació de una capacidad de auto-limitación que permitió a los demás poderes compartir la gestión institucional del Estado, más allá de sus funciones como frenos y contrapesos del Ejecutivo.

No se recurrió, por otra parte, a otros recursos y atribuciones presidenciales utilizados en el pasado, con o sin la participación del Congreso, como el de las intervenciones provinciales: por primera vez un gobierno constitucional terminaba su mandato sin apelar a dicho recurso. Entre el ‘83 y el ‘89, se firmaron 10 decretos de necesidad y urgencia, con un promedio aproximado entre 1 y 2 decretos de necesidad y urgencia por año.

En el prólogo de Memoria política, libro que Alfonsín publica en 2004, Juan Carlos Portantiero recuerda a Ortega y Gasset en su análisis del desempeño de Mirabeau, destacando los rasgos arquetípicos del político que se encuentran en el ex presidente; advertibles sobre todo, cuando deben manejarse transiciones de una situación histórica a otra. Momentos que suponen la combinación de continuidades y rupturas en las cuales la mezcla de audacia y de prudencia, resulta indispensable. Toda auténtica política –comenta Ortega en aquellas páginas recogidas por Portantiero en referencia a Alfonsín- incluye “un impulso y un freno, una fuerza de aceleración y una fuerza de contención”.

El debate sobre la reforma constitucional y las iniciativas reformistas recobrarían impulso años más tarde en un nuevo contexto político-institucional, cuando el presidente Carlos Menem promueve habilitar la  reelección presidencial, vedada hasta entonces por la Constitución nacional.

El programa de reformas que planteará Alfonsín se verá parcialmente concretado con la reforma constitucional del ‘94, -como lo apuntara Pablo Gerchunoff, Alfonsín estaba completando en aquella convención de Santa Fe una arquitectura institucional y política que había comenzado en 1983 y cuya trayectoria se cerraba con esta obra que no tenía antecedentes, a pesar de que para completarla había ‘chapoteado en el barro’. Las dos inspiraciones, la de 1983 y la de 1994, son en su conjunto el pico más alto de su carrera política, “primero en tropel hacia el poder, después gobernando desde el llano”[1]. pese a que los aspectos innovadores de dicha reforma vinculados al funcionamiento del régimen político tendrán cumplimiento parcial o limitado y confrontarán con el decisionismo presidencialista, que fue dominante durante los dos gobiernos de Carlos Menem en la década del ’90 y en las décadas que le siguieron.

En palabras del propio Alfonsín, años más tarde: “Queda claro que se trató de una tarea compartida y, precisamente, una de las principales consecuencias transformadoras que ha tenido la reforma constitucional de 1994 es haber podido plasmar una nueva forma de convivencia política entre mayorías y minorías, entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y entre la Nación y las provincias. En otros términos, el mejoramiento del sistema presidencial de gobierno y de la forma de organización del poder –aunque el hiperpresidencialismo entonces dominante no lo dejara ver con claridad- estaba apuntando a demarcar el fin de las pretensiones hegemónicas, de la arrogación de mayorías absolutas y de la prevalencia de los antagonismos irreductibles…[2].

Los presidentes que sucederán a Alfonsín se encontrarán nuevamente con las paradojas y contradicciones del hiper-presidencialismo, como bien lo han analizado Botana y Quiroga, Liliana de Riz, Ana María Mustapic y Santiago Leiras, entre otros: la fortaleza circunstancial del recurso excepcional encubrirá una debilidad estructural inherente a sus propias limitaciones intrínsecas. Hasta nuestros días. (Lo caracterizó así, semanas atrás, el colega Jorge Liotti en La Nación refiriéndose al presente: “un presidente que luce por momentos muy poderoso y de a ratos extremadamente frágil”).

Frente a estas encerronas, Alfonsín seguirá planteando la idea de un “presidencialismo alternativo”, sucedánea de la esbozada por Giovanni Sartori, de una “democracia de dos motores”[3]. Lo hará de este modo, en 2008, en una de sus últimas intervenciones en el debate político nacional:

“La democracia no puede funcionar con un solo motor, sea cual fuere el respaldo popular que un Presidente obtenga en las urnas cuando es elegido. El híper presidencialismo argentino es eso: la democracia de un solo motor. Esta nueva etapa ofrece la oportunidad de colocarle otro motor a la democracia, que no obstruya sino que complemente y enriquezca la tarea del Gobierno y de la oposición. De tal modo, la república democrática podrá funcionar mejor, con un parlamento activo y una sociedad civil que se expresa en su pluralidad y en paz, sin miedos ni coerciones, y que puede influir en la dinámica de las decisiones”.[4]

Los ciclos de la política argentina a lo largo de las últimas cuatro décadas –y sus crisis, descriptas en su momento por Luis Alberto Romero, estuvieron signados por las figuras presidenciales, el vértice y centro de gravitación del sistema político.

Desde la recuperación democrática de 1983 hubo cinco alternancias entre gobierno y oposición (de Alfonsín a Menem, en 1989, de Menem a De la Rúa en 1999, de De la Rúa a Duhalde –en circunstancias anómalas- en 2001, de Cristina Kirchner a Mauricio Macri en 2015 y de Macri a Alberto Fernández en 2019). Serán seis, si le agregamos a Javier Milei sucediendo a Fernández.

Esto quiere decir que ningún partido retuvo la presidencia por más de tres períodos, a lo que se suma que tras el colapso del bipartidismo imperfecto en el 2001, lo que tendió a producirse es la formación de coaliciones dominantes de distinto signo antes que el trasvasamiento a un partido dominantes o fuerza hegemónica.

El bipartidismo tradicional y el predominio del peronismo como movimiento político mayoritario, dejan paso así a una reconfiguración que sigue teniendo mucho de las formas tradicionales mientras recoge los cambios y fenómenos emergentes de la Argentina poscrisis y pospandemia, un ciclo que cubre poco más de veinte años (2001-2023), y se cierra (¿se cierra?)  con la llegada a la presidencia de Javier Milei, primero que llega como outsider, y sin experiencia de gestión, enfrentando a las dos fuerzas o coaliciones pre-existentes y hasta entonces mayoritarias, y encontrándose en minoría en ambas Cámaras del Congreso, como producto precisamente del sistema electoral surgido de la reforma del ‘94.

La tensión entre las reglas de juego del régimen político, el ejercicio del poder presidencial y las lógicas agonales del conflicto político merecerá distintas lecturas. Hay una corriente de interpretación que tiende a considerar que la variable principal es la orientación ideológica de un gobierno, el contenido de sus políticas o la personalidad de un gobernante, antes que el propio funcionamiento institucional y las condiciones de la gobernabilidad democrática; entendiendo a esta como aquella que dota a los gobiernos con legitimidad de origen, de capacidades para llevar adelante sus políticas; y a las sociedades, de las garantías y mecanismos para que el poder no sea ejercido de manera arbitraria o discrecional.

Gobiernos que se consideran llamados a protagonizar epopeyas refundacionales, o salvatajes de una Patria en peligro, u oposiciones empujadas a asumir un papel contestatario, reactivo o testimonial, tienden a entender la continuidad en el poder como perpetuación y el cambio o alternancia como una ruptura que implicaría un cambio de régimen.

Es este un condicionante que sigue pesando sobre las posibilidades y oportunidades de avanzar hacia una democracia que no siga dependiendo tan fuertemente de la existencia –o la vacancia- de un liderazgo presidencial de carácter decisionista y del éxito o fracaso de una gestión de gobierno.

En tal sentido, la gestión presidencial de Raúl Alfonsín, su tarea constituyente, su reflexión crítica sobre el presidencialismo y su propuesta reformista, siguen siendo una fuente de referencia ineludible y una hoja de ruta para la democracia argentina. Citando una vez más a Botana, “punto de encuentro y punto de partida de un estilo que nos lleva constantemente de la acción a la reflexión y de esta última hacia un horizonte capaz de incitar nuevas conductas públicas”.

En momentos tan particulares, cruciales, para nuestro país como los que hoy estamos atravesando.  En los que tenemos por primera vez un presidente que se define como heredero directo de la Generación del ’37, movimiento intelectual del siglo XIX precursor de la Constitución de 1853.

En buena hora el traer a la actualidad la evocación de aquel grupo – “los hombres del ’37’- en el que se destacara Juan Bautista Alberdi, padre de nuestra Constitución, junto a Esteban Echeverría, Juan María Gutiérrez, Marcos Sastre, Pedro de Angelis y Domingo Faustino Sarmiento entre otros.

Echeverría, poeta, escritor, periodista, llamaba a “protagonizar una revolución moral que marcase un progreso en la regeneración de nuestra Patria”, “alistarse bajo una bandera de fraternidad, igualdad y libertad” (en ese orden), para formar un partido nacional que superase la guerra civil entre unitarios y federales. Como bien lo recordara el Académico Jorge Reinaldo Vanossi en una semblanza de la figura de Alfredo Palacios (que también fuera ilustre miembro de esta Academia), fue Echeverría -autor del manifiesto liminar de la Generación del ’37, el Dogma Socialista de la Asociación de Mayo-  el precursor del concepto social de democracia en estas latitudes.

Los hombres y las ideas, comprendidas en el contexto de su tiempo. Está claro, en tal sentido, que las ideas de la libertad, de la igualdad y de la fraternidad forman parte del ideario emancipatorio que animó a aquellos pensadores y hombres de acción, que lucharon contra el absolutismo, el colonialismo y la tiranía.

Aún en sus disputas, tensiones y conflictos intelectuales y políticos, y podría decirse que fue el resultado de esas tensiones, conflictos y diferencias –esa riqueza y diversidad de pensamientos animados por la búsqueda del progreso, y esa implicación recíproca entre las exigencias de la libertad y de la igualdad- lo que posibilitó que la Argentina pudiera ser un país pujante, allí donde generaciones de inmigrantes abrigaron -y pudieron realizar- el sueño fecundo de un futuro mejor.

Nuestra historia está marcada por antinomias y antagonismos persistentes. También, por amalgamas y confluencias, evoluciones que a veces –y por lo general- no son percibidas en el devenir del tiempo por sus propios actores, en el fragor de un presente continuo. Atrapados en la dimensión agonal de la política, soslayan su dimensión arquitectónica.

“La política –escribió Alfonsín– consiste, también, en desarrollar la sensibilidad, la percepción y la capacidad de respuesta a los desafíos que las sociedades deben enfrentar. Estoy persuadido de que esto es posible si generamos –a partir de la acción colectiva- las instituciones y los comportamientos que contengan en sí mismos la posibilidad del cambio anticipatorio y de autocorrección para poder responder a situaciones inesperadas y desconocidas de la manera más satisfactoria, buscando compensar daños y reparar injusticias. De este modo se asienta el terreno para democracias sólidas, con instituciones enraizadas en su relación con la sociedad”.

Con este espíritu quiero por eso, para concluir, hacer mías las palabras del Académico Rosendo Fraga, cuando se cumplieron 80 años de la fundación de esta Academia, en 2018:

“Pienso que la búsqueda del conocimiento, en un marco de diversidad y tolerancia, es un legado que nos han dejado nuestros antecesores, y que debemos preservar, porque hace a nuestra esencia y razón de ser…”. Y volviendo a Echeverría, permítanme cerrar con una de sus frases insignia: “tendremos siempre un ojo clavado en el progreso de las Naciones y el otro en las entrañas de la sociedad”.

Viva la libertad, la igualdad y la fraternidad.

 

[1]          Gerchunoff, Pablo. Raúl Alfonsín, el planisferio invertido (Edhasa, 2022), p.347.

[2]          Alfonsín, Raúl, Mis Memorias, Transición a la democracia y derechos humanos, Fondo de Cultura Económica, 2004, p.218.

[3]  Sartori, Giovanni, Ingeniería Constitucional Comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados, Fondo de Cultura Económica, México, 1994.

 

[4]          Raúl Alfonsín, “Otro motor para la democracia”, en Clarín, 20/07/2008. Esta sería una de las últimas intervenciones políticas del ex presidente. Fallece el 30 de marzo de 2009, a los 82 años.

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