Argentina perdió una enorme oportunidad para aumentar sus exportaciones de carne bovina las últimas dos décadas, por la insistencia de políticas económicas que afectaron al desarrollo del sector.
Si bien Argentina todavía es uno de los mayores productores de carne del mundo, no sacó provecho de la mayor demanda internacional de carne vacuna, en un mundo con más población y millones de habitantes del planeta que salieron de la pobreza, catapultando la demanda de proteína animal.
Los números son elocuentes, el país todavía produce la misma cantidad de carne vacuna que en la década de 1980, en un mundo que duplicó su población a 8.200 millones de habitantes en la actualidad.
El Estado argentino llegó a prohibir la exportación de carne bovina en varias oportunidades y por extensos periodos de tiempo. Impuso arbitrarios cupos de exportación que impidieron cumplir con compromisos internacionales y al costo de perder mercados.
Por supuesto que la ganadería también se vio afectada por el aumento desmedido de la presión impositiva, particularmente las retenciones a las exportaciones, además de la pérdida de competitividad por el desdoblamiento cambiario con brechas que llevaron el tipo de cambio oficial a la mitad del valor de mercado, o menos.
Se suma que Argentina en plena era de la globalización no logró ningún acuerdo comercial que permita ganar mercados.
Por su parte, dentro del mercado interno el Estado en varias oportunidades implementó un estricto control de precios de la hacienda, con el objetivo deliberado de acorralar al productor para que liquide su ganado a pérdida.
Las consecuencias fueron las predecibles, la producción de carne bovina, ícono de Argentina, perdió una oportunidad histórica para crecer. Oportunidad que no perdieron los países socios del Mercosur que incrementaron su producción de carne bovina y sus exportaciones.
La producción de la carne bovina en el Mercosur
A principio de la década de 1980 Argentina era junto a Brasil el segundo productor mundial de carne bovina, sólo superados por Estados Unidos. Desde entonces la producción argentina se ha estancado con una faena de 3 millones de toneladas anuales, mientras que EE.UU. creció en igual periodo un +20% y Brasil un +250%.
China e India irrumpieron en las ultimas décadas en el mercado mundial con un importante salto en la producción de carne bovina, llegando a ser el tercero y cuarto productor mundial. Desplazaron así con facilidad a Argentina que hoy está en el quinto puesto de producción.
Según la FAO, Argentina hoy produce tres veces menos que Brasil, recordando que a principios de los ochenta ambos países del Mercosur tenían el mismo nivel de producción.
Argentina es el único país del Mercosur que no ha aumentado su producción de carne bovina en los últimos 40 años. Desde 1981 las producciones paraguayas y uruguayas han aumentado hasta llegar a casi 0,6 millones de toneladas por año, un aumento del 50% para Uruguay y del 500% para Paraguay.
Argentina es el único país del Mercosur que no ha aumentado su producción de carne bovina en los últimos 40 años. Desde 1981 las producciones paraguayas y uruguayas han aumentado hasta llegar a casi 0,6 millones de toneladas por año, un aumento del 50% para Uruguay y del 500% para Paraguay.
Argentina es hoy el octavo exportador de carne bovina en el mundo por valor de las exportaciones. Brasil es el segundo, Uruguay el décimo y Paraguay el decimotercero.
Considerando el volumen exportado, Argentina se posiciona como el quinto mayor exportador global, todavía muy lejos de Brasil, que lidera ampliamente el mercado en términos de volumen exportado. Uruguay se sitúa en el undécimo lugar y Paraguay en el duodécimo.
Los cuatro países del Mercosur tienen más ganado que habitantes, pero sobresale Uruguay con 3,5 cabezas de ganado por habitante, frente a 2,0 de Paraguay y 1,1 de Argentina y Brasil.
Evolución del stock bovino en el Mercosur
En 2007 Argentina contaba con un stock bovino de casi 60 millones de cabezas de ganado, pero entre 2007 y 2010 el stock bovino bajó en 10 millones de ejemplares (-19%), periodo en que el Gobierno comenzó con la prohibición de exportaciones de carne y además se reguló el precio dentro del mercado interno.
Más de 15 años después el stock de cabezas de ganado todavía no se logró recuperar. Tras un leve repunte que alcanzó un máximo en 2019 con 55 millones de cabezas, el número de ejemplares volvió a disminuir en los últimos años, descendiendo a menos de 53 millones en 2023.
La última caída coincide con la prohibición y las restricciones a las exportaciones de carne implementadas en 2021 durante el gobierno de Fernández, lo que ha acentuado las dificultades en el sector ganadero.
La provincia de Buenos Aires concentra el 37% del ganado argentino y fue de las provincias más afectadas por las medidas. Entre 2007 y 2009 la provincia perdió 4 millones de cabezas, el 20% del total. A pesar de la parcial recuperación, hoy la Provincia de Buenos Aires todavía dispone de -1,8 millones menos de cabezas de ganado que en 2007 (-9%).
En el mismo periodo los otros países del Mercosur no han perdido ganado. El stock bovino uruguayo se ha mantenido constante alrededor de 12 millones de cabezas, mientras el paraguayo ha pasado de 10 a 13,5 millones de cabezas. El stock bovino de Brasil ha pasado de 200 a 239 millones de cabezas.
En términos relativos, en los últimos 15 años el stock bovino se ha mantenido constante en Uruguay (-1,7%), ha aumentado en Paraguay (+35%) y Brasil (+19,4%) mientras ha disminuido en Argentina (-10,2%).
Exportación de carne bovina en el Mercosur
La política anti exportadora de las últimas dos décadas de Argentina hizo que por muchos años las exportaciones de carne vacuna del país fueran más comparables con las cantidades que manejan Uruguay y Paraguay, que con las de Brasil. Según los datos preliminares, en 2024 Argentina exportó 940 mil toneladas de carne vacuna, equivalente al 30% de la producción.
Es de destacar que en los años que el Gobierno argentino impuso retenciones, cupos y/o prohibiciones a las exportaciones además de restricciones cambiarias (2007-15), Argentina ha exportado menos carne bovina que Uruguay o Paraguay. En los años en que el sector pudo operar sin esas restricciones Argentina exportó más que Paraguay y Uruguay juntos.
El retorno de las trabas, cupos y las retenciones en el gobierno de Fernández frenó el crecimiento del volumen de las exportaciones. Se trata de otra oportunidad desaprovechada por Argentina ya que el precio de la carne vacuna no para de subir. Durante las últimas tres décadas el precio de la carne de res se triplicó en términos reales.
Mientras tanto, Brasil supo aumentar la cantidad de carne exportada y su valor. Hace veinte años Brasil exportaba el equivalente de poco más de mil millones de dólares de carne bovina: un monto similar a lo de Argentina. En 2024, gracias a una mayor cantidad exportada y un precio internacional más alto, pudo exportar un monto total cercano a los 12 mil millones de dólares: casi cuatro veces lo de Argentina.
Cuota Hilton, acuerdo con la UE, el rol de EE.UU., el auge (hasta ahora) de China
A lo largo del tiempo ha cambiado el principal destino de las exportaciones de carne de los países del Mercosur. Por décadas el principal mercado ha sido la Unión Europea. A través de la “cuota Hilton”, desde 1980 la UE asigna cupos para la importación de cortes de carne vacuna de alta calidad enfriados y deshuesados.
El arancel aplicado es del 20% y generalmente, al ser cortes de alta calidad, el precio es más alto. Los cortes vienen de animales que cumplen con específicos requisitos como edad, peso y alimentación. Este sistema, conocido como la “cuota Hilton”, asigna cuotas por países. Argentina, con 29.500 toneladas anuales, es el mayor beneficiario.
Pero no siempre Argentina pudo cumplir con la cuota Hilton. No sorprende que Argentina tuvo su peor cumplimiento cuando el Gobierno imponía trabas a las exportaciones del sector tanto durante los gobiernos de C. Kirchner (2007-15) como de A. Fernández (2019-23). Los mejores cumplimientos fueron en los años que no se impusieron dichas restricciones.
Hoy, más allá de seguir exportando a la Unión Europea, el principal destino de la carne vacuna del Mercosur es China. Más de la mitad de las exportaciones de Argentina, Brasil y Uruguay va al país asiático. Por otro lado, Paraguay, al ser el único país sudamericano que tiene relaciones con Taiwán, no exporta carne bovina a China. Sus principales socios comerciales son Chile y Taiwán.
Sin embargo, tres hechos ocurridos en el final de 2024 podrían llevar a cambiar el comercio del sector alejándolo de China en favor de la UE y EE.UU.
Primero, la victoria de Trump que podría abrir mayores posibilidades comerciales entre Argentina y Estados Unidos. Merece recordar que de todos los países del Mercosur, Argentina es el que menos carne exporta a EE.UU.
Segundo, el recién acuerdo de libre comercio entre Mercosur y la UE. Hay dos principales novedades.
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- se elimina la tarifa del 20% prevista por la cuota Hilton. El mayor beneficiario será Argentina que podrá exportar sus 29.500 toneladas sin aranceles mientras Brazil, Uruguay y Paraguay seguirán teniendo respectivamente 10.000, 6.300 y 1.000 toneladas
- se introduce una nueva tarifa arancelaria por cuota (tariff-rate quota) de 99.000 toneladas para todo el bloque, con un arancel del 7,5% (antes podía llegar hasta el 80%). Esta cuota se divide en 54,450 toneladas para carne de res fresca y 44,550 toneladas para carne de res congelada. Cabe recordar que la cuota representa la mitad de lo que el Mercosur exporta hacia la UE (196 mil toneladas en 2023)
Tercero, la noticia que el Ministerio de Comercio de China ha abierto una investigación sobre las importaciones de carne bovina y podría llegar a aplicar medidas de salvaguardia para proteger sus productores. La investigación, que comenzó a finales de diciembre, abarca a todos los países que exportan carne bovina a China y durará ocho meses durante los cuales seguirá vigente el arancel “ad valorem” del 12%. Es una noticia que puede comprometer las exportaciones hacia China.Aunque la investigación no identifique irregularidades, se abre una nueva etapa para las exportaciones del Mercosur. China sigue siendo un mercado clave para los exportadores, pero la noticia de la investigación podría incentivar a los productores sudamericanos a diversificar mayormente sus mercados, aún más considerando la excesiva concentración de las exportaciones hacia China. Este impulso se ve reforzado por el acuerdo con la Unión Europea, que está más cerca que nunca de concretarse, y por la presión de Estados Unidos para reducir su comercio con China.
Actitudes distintas, resultados distintos
En las últimas décadas la oferta mundial de carne bovina se ha disparado. Estados Unidos, el primer productor mundial ha aumentado su producción tal como Brazil que es el segundo productor y el mayor exportador. China e India producen cada vez más carne bovina y son ahora entre los grandes productores del mundo. En Suramérica, Uruguay y Paraguay han logrado aumentar su producción.
Mientras tanto, la demanda mundial ha crecido más que la oferta. La población mundial ha crecido de forma exponencial y los estándares de vida han aumentado llevando consigo una creciente demanda de carne bovina. No sorprende entonces que el precio de la carne bovina se haya casi triplicado en términos reales en los últimos 30 años.
En el mismo periodo, a pesar del auge del sector, Argentina ha intentado desconectarse del contexto internacional, aún si lo favorece. Ante el aumento en el precio internacional de los alimentos, los gobiernos argentinos lo han tomado como mala noticia y han buscado que el incremento del precio internacional no llegara al productor, imponiendo trabas comerciales, impositivas, cambiarias y legales que impidan la exportación de carne u otros alimentos. No importa que ello haya implicado perder la posibilidad de incrementar las exportaciones e incluso condenara a la descapitalización del sector afectado.
En 2002 volvieron las retenciones a las exportaciones de carne, los cupos y prohibiciones “temporales” de exportación a diferentes cortes. También se impusieron estrictos controles de precios de la hacienda dentro del mercado interno, con el objetivo deliberado de forzar al productor a que liquide su ganado a pérdida. Luego, en 2021, las prohibiciones del gobierno de Fernández han generado importantes pérdidas de competitividad que también han afectado a todo el sector ganadero.
No sorprende que, tras la aplicación e insistencia de este tipo de medidas, el número de cabezas de ganado llegó a disminuir un 20%, magnitud que todavía hoy no se recuperó a pesar del crecimiento que se había registrado hasta 2019. Es un caso único en el continente. Ningún otro país sudamericano registró una caída del stock bovino en igual periodo, todo lo contrario.
De hecho, Brasil y Argentina tenían el mismo nivel de producción de carne bovina a principios de la década de los ochenta. Tras el salto de la demanda de carne bovina en el mundo las últimas décadas, hoy Brasil logró triplicar su nivel de producción, mientras que Argentina todavía faena la misma cantidad que hace cuatro décadas atrás. Sólo esa comparación advierte que el país perdió una enorme oportunidad con el comercio exterior, que no desaprovecharon ninguno de los socios del Mercosur.
La insistencia de políticas económicas obsoletas que ningún otro país aplicaba, terminó afectando el desarrollo de la economía en general y del sector ganadero en particular, ignorando su enorme y reconocido potencial.
Comparando sus resultados con los de otros países del Mercosur llevaría a pensar que Argentina quiera emprender un camino hacia la liberalización económica, la apertura comercial y la integración en los mercados globales. En un contexto internacional caracterizado por crecientes oportunidades de mayores demanda y precio, es fundamental para la economía y el sector bovino que el país abandone políticas restrictivas que han demostrado ser contraproducentes y que implemente estrategias que permitan aprovechar plenamente su potencial competitivo. Las nuevas políticas del Gobierno, junto con un entorno global favorable y el know-how de los productores argentinos ofrecen motivos para ser optimistas.
Publicado en Econométrica el 12 de febrero de 2025.
