En lo que respecta al sistema científico tecnológico argentino, el proyecto de ley en consideración es inconveniente y va a perjudicar el devenir de las actividades de ciencia, tecnología e innovación[1].
Esto se da por, al menos, cuatro vías de la ley:
- Las autorizaciones al poder ejecutivo para disolver, intervenir, modificar, fusionar, transferir (dependiendo el caso) distintas oficinas públicas, entre ellas las instituciones de ciencia y tecnología. Artículos 3 y 6 del proyecto de ley. A esto se le complementa el artículo 52, que pone en situación de disponibilidad al personal de los organismos que se re estructuren.
- La posibilidad de modificar o transformar empresas estatales que son de ciencia y tecnología o que impactan en ciencia y tecnología, de acuerdo al artículo 4 del proyecto de ley.
- La reforma laboral, que favorece la creación de empresas de menos de 5 empleados, lo que induciría el enanismo empresarial. Esto es un problema para la innovación.
- El Régimen de Incentivo a las Grandes Inversiones (RIGI) que otorga enormes e inéditas facilidades para grandes inversiones -y en términos relativos castiga a inversiones anteriores que no se hicieron en el marco de semejantes beneficios- sin promover el desarrollo de proveedores locales, ni la compra de tecnología local, ni el desarrollo de enclaves tecnológicos o de innovación, ni la generación de capacidades para las próximas oleadas tecnológicas.
Artículos 3 y 6: Autorizaciones al poder ejecutivo para disolver, intervenir, modificar, fusionar, transferir instituciones científicas y tecnológicas
De acuerdo a lo que proponen dichos artículos, y considerando la potestad que ya tiene el ejecutivo de hacer modificaciones en las funciones y gobernanzas de algunas instituciones de ciencia y tecnología sin necesidad de una ley, de aprobarse este proyecto el ejecutivo podrá avanzar en lo siguiente con las instituciones que se detallan en el cuadro a continuación[2]:
Como puede verse en el cuadro, sin necesidad de pasar por el Congreso ni que el Congreso establezca un mecanismo de discusión respecto de qué hacer con cada organismo -de acuerdo a las atribuciones que hoy tiene-, se ven afectadas casi todas las instituciones de ciencia y tecnología en, al menos, su posibilidad de modificación de estructura, gobernanza, funciones generales y específicas, diseño institucional, etc. Y esto impactará sobre cuestiones productivas muy relevantes.
Como ejemplo podemos tomar el impacto sobre el agro (INTA), la industria (INTI), la minería (SEGEMAR), la pesca (INIDEP) o la principal institución que financia actividades de ciencia, tecnología e innovación (Agencia I+D+i)[3]. De las citadas en estos ejemplos, salvo el INTA, las otras se podrían disolver si es que se aprueba esta ley tal cual se votó en diputados.
Esto podría traer un posible mayor debilitamiento del sistema, reducción de las capacidades de las instituciones del conocimiento para contribuir con información y soluciones de base científica tanto al Estado como a los sectores productivos, menor potencialidad de las capacidades de innovación, posiblemente menor capacidad de impacto sobre la productividad de nuestra economía.
Es probable que se vaya a potenciar la discrecionalidad, la falta de planificación, y que se estimulen la dispersión y la desarticulación en compartimentos estancos de las instituciones que queden en pie.
Digo podría traer porque no sabemos cuál es el plan para cada uno de los organismos. Los funcionarios del Ejecutivo no informan cuál es su idea para el sistema o para cada institución, en el Congreso de la Nación quienes impulsan el proyecto no brindaron información en este sentido.
Las instituciones de CyT de Argentina necesitan muchos cambios. Algunas más, otras menos. Básicamente muchas de ellas fueron pensadas en momentos económicos muy distintos al actual, de la Argentina y el mundo. Nuestro país debería pensar bien esos cambios y llevarlos adelante. Principalmente para, de acuerdo a la característica de cada organismo, apuntar a mejorar la productividad de nuestra economía -con impacto en la capacidad de exportación, de generación de empleo, de creación de nuevas empresas, a anticipar los cambios tecnológicos-, y a hacer contribuciones relevantes en el avance del conocimiento. La aprobación de estos artículos de la ley, de este modo, no da ninguna certeza sobre los cambios ni brinda información sobre los mecanismos y los criterios que se van a utilizar para decidir el devenir del sistema, al menos en su diseño.
Por eso, en mi opinión, el Congreso no debe darle al Presidente las facultades extraordinarias para esas modificaciones.
Argentina es reconocida en toda América Latina por el entramado de sus instituciones del conocimiento. Desarrollar instituciones científicas y tecnológicas lleva mucho tiempo y esfuerzo. Argentina tiene actividades científicas desde antes de la creación del país -con las investigaciones del astrónomo jesuita santafecino Buenaventura Suárez (1679-1750) y experimentos con animales en las misiones jesuíticas, o la modificación de los planes de estudio que profundizó la importancia de la física en la Universidad de Córdoba a cargo del Dean Gregorio Funes (1749-1829)-, y desarrolla instituciones del conocimiento desde incluso antes de la Revolución de Mayo, que los primeros gobiernos patrios profundizan.
Por supuesto, se podría iniciar un camino de discusión de cómo mejorar cada una de estas instituciones, de discutir la pertinencia de su gobernanza, de sus objetivos, de sus diseños institucionales, de sus carreras internas. Es imprescindible y se debe hacer cuanto antes. Pero esto no es lo que está exigiendo el Congreso para otorgarle al Ejecutivo el superpoder de re diseñar casi todo el sistema de CyT.
Esta iniciativa no se hace en el vacío. Hoy el gobierno puede proponer semejante ampliación de sus superpoderes también sobre los organismos de ciencia y tecnología porque parte del signo del período kirchnerista -por supuesto, con excepciones- fue, luego de la reactivación inicial y la sistematización de un esquema de políticas consagradas sobre todo con la creación del Ministerio de CyT, el desgaste del sistema científico, su alejamiento del sistema productivo, el no establecimiento de prioridades, la atrofia institucional, la sobrepoblación de contratados, la baja cantidad de doctores y científicos en sus planteles, la partidización, la intolerancia política, la falta de pluralismo, la falta de relación entre las instituciones, el desfasaje de las culturas institucionales respecto a las áreas de incumbencia productiva. El uso del prestigio de estas instituciones (prestigio construido y sostenido a lo largo de la historia) con fines electorales. Basta recordar los carteles de candidatos en los cuales se usaba el sello del CONICET.
Comprometieron presupuesto futuro, sin plata, con proyectos con fines electorales. Superpusieron convocatorias, superpusieron funciones, hasta superpusieron sistemas informáticos de información científica. Esto se liga también con la errática y contradictoria política de emprendedores, de economía del conocimiento, de creación de empresas. Con la pesadilla de los distintos tipos de cambio, que es una barrera para la expansión de las exportaciones de servicios ligados a la economía del conocimiento. Hicieron más tentador para los profesionales de las empresas de IT cobrar en dólares en negro afuera.
A esto se suma lo que más perjudicó al sistema científico: la mala gestión macroeconómica sostenida a lo largo de los años, con pésimas consecuencias sobre la capacidad de innovación y de investigación y desarrollo privados, de planificación para la inversión en I+D y de cumplimiento de los planes de las instituciones.
El gobierno actual es un gobierno que está llevando al mínimo histórico el financiamiento del sector (además de que para el 2024 no hay presupuesto aprobado por el acuerdo entre Unión por la Patria y La Libertad Avanza), que tampoco garantiza las partidas presupuestarias para el normal funcionamiento de las universidades nacionales, y que paralizó la continuación de proyectos de mayor relevancia científico tecnológica con la consecuente incertidumbre respecto a su desarrollo futuro. Al separar el CONICET de la Secretaría de innovación y ciencia, contribuyó todavía más a la dispersión y desorganización del sistema. Desde ya: a esto se le agrega las declaraciones en campaña del Presidente cuando afirmó que había que cerrar al CONICET, su desconocimiento cuando comparó al CONICET con la NASA, su intensa prédica contra la noción de calentamiento global y las acciones que los organismos internacionales y las naciones emprenden para enfrentarlo, y el convencimiento de algunos de los referentes de La Libertad Avanza de que la tierra es plana.
Hacen falta reformas. Muchas. Pero estas reformas deben ser discutidas, debatidas, legitimadas y estables en el tiempo[4].
Artículo 4. Posibilita al Poder Ejecutivo a modificar o transformar empresas estatales
Entre las que se incluyen empresas que directa o indirectamente están ligadas a ciencia y tecnología. Estas empresas son:
- Empresa Argentina de Soluciones Satelitales S.A. (ARSAT)
- Fabrica Argentina de Aviones S.A. (FADEA)
- Innovaciones Tecnológicas Agropecuarias SA (INTEA)
- Nucleoeléctrica Argentina S.A. (NA-SA)
- Vehículo Espacial Nueva Generación S.A. (VENG)
De acuerdo a lo que facultaría el proyecto de ley, si bien estas empresas no se privatizarían, si se podría avanzar en el cambio de sus funciones, su competencia, gobernanza, estructura, dependencia.
Estas empresas desarrollan tecnología, demandan tecnología y expertos del sistema científico argentino, proveen de tecnología en proyectos claves y críticos, y ofrecen bienes y servicios de alto valor tecnológico. Si el Congreso le otorga al ejecutivo atribuciones que hoy no tiene para modificar estas empresas, esto traerá mayor incertidumbre sobre su devenir y será un factor de dudas respecto a su comportamiento para las cadenas globales de valor en las que estas empresas están insertas. No sería extraño de que las dividan, las vacíen, las fusionen o las disuelvan.
Reforma laboral
El proyecto de ley promueve empresas de no más de 5 personas. Empresas de esta escala suelen ser de baja o nula intensidad tecnológica. En líneas generales tienen que existir estímulos y facilidades para promover empresas de escalas más grandes que las micro empresas, con potencialidad para innovar y para exportar.
Es indispensable que en Argentina se creen muchas más empresas. Hay que multiplicar por cinco la cantidad de empresas existentes.
Régimen de Incentivo a las Grandes Inversiones (RIGI)
El RIGI genera beneficios fiscales y cambiarios para grandes inversiones, sin ningún incentivo para el desarrollo de tecnología argentina, ni inversión privada en investigación y desarrollo (I+D), ni contratación de científicos y tecnólogos en grandes inversiones, ni desarrollo de proveedores. Todas éstas son obligaciones directas o indirectas que las regulaciones de este tipo imponen en países que aspiran al desarrollo económico y esperan sacar el mayor provecho de sus recursos naturales[5]. No solo no las estimula. También las perjudica.
En el mismo momento en que parece que el acceso a la OCDE parece estar más cerca, nuestro país desoye o pasa por arriba los consejos de la OCDE para los procesos de atracción de grandes inversiones.
No hay ninguna mención a algún tipo de estudio o análisis que demuestre que haya inversiones que no se harían si el RIGI propuesto no existiera. ¿Se hizo alguna estimación de eso? No parece.
Cito a Juan Carlos Hallak: “Un reporte conjunto del FMI, Banco Mundial, OCDE y NU para el G20 encuentra que en general por regímenes de este tipo se pierden recursos fiscales ya que la gran parte de la inversión a la que se le rebajan o eximen impuestos se haría de todos modos”[6].
Otro informe complementario afirma que “en algunos sectores, los países podrían beneficiarse mejor invirtiendo en otros determinantes de las decisiones de ubicación del capital, como la infraestructura física, el capital humano y el Estado de derecho[7].”
El RIGI no está acotado a regiones ni a sectores. Se aplica a distintos proyectos independientemente de su localización, sector de actividad, o destino de su producción.
La actual propuesta tiene un alcance tan amplio, tan desenfocado, que puede ser muy perjudicial para las empresas que ya están invirtiendo en muchos rubros. Y todavía peor para empresas que quieren invertir en una menor escala. Petróleo y gas por ejemplo. Y para las empresas que sí pueden ser alcanzadas por la escala les cambia el negocio. Esas empresas van a estar habilitadas para no desarrollar proveedores o tecnologías o interfases con el sistema productivo local.
La propuesta de RIGI, así como está, haría que una empresa argentina que haga tecnología tecnología pague impuestos por los componentes importados que necesita mientras que una empresa extranjera no pagaría impuestos por importar la tecnología cerrada. Es un desincentivo para generar empresas de alta tecnología, y escalar en las cadenas globales de valor con tecnología local.
Tendrán completo manejo de divisas asociadas a los proyectos y no tendrán eventuales restricciones cambiarias que podrían adoptarse en el futuro. Cualquier medida cambiaria en el futuro no será aplicable a los proyectos desarrollados bajo el RIGI.
El RIGI tiene beneficios fiscales, aduaneros y cambiarios. Se supone que el costo fiscal de un régimen de inversiones va a verse más que compensado con nueva inversión y con un encadenamiento de beneficios para la economía argentina: más demanda de tecnología argentina, más inversiones en infraestructura, más empleo de calidad, mayores ingresos impositivos. Pero en este caso, semejante esfuerzo del fisco alrededor del RIGI no tiene como beneficios complementarios para todos los argentinos “innovación tecnológica, formación de recursos humanos, cuidados del ambiente, transición hacia energías verdes, arraigo y ocupación más balanceada del territorio”. Cito el texto de Ricardo Carciofi. Para los alcances del RIGI, recomiendo la lectura de su artículo[8].
La inestabilidad jurídica y la imprevisibilidad hace que este tipo de promesas no sean creíbles, aunque tengan rango de ley. No mueve el amperímetro de la inversión. Eso lo va a lograr una macro estable sostenida en el tiempo. Esa sostenibilidad se va a ver amenazada por la pérdida de recursos fiscales.
No hay ningún tipo de impulso, creación de fondo, incentivo fiscal etc para impulsar áreas estratégicas como lo son la bioeconomía (por poner sólo un ejemplo), la transición de la oferta energética -dominada por los combustibles fósiles-a otras de corte renovables -los biocombustibles-[9]. No se desarrollan capacidades locales en las cadenas de valor ligadas a los recursos naturales, y contribuye a no sumarnos a la mega tendencia internacional de la innovación tecnológica verde, con el perjuicio que causará a las exportaciones de las empresas argentinas. Ni a enfrentar el doble desafío tecnológico de la digitalización y la descarbonización. Más bien lo contrario.
Si nuestro país va a resignar recaudación fiscal y otros ingresos, este costo fiscal debería estar inscripta en una estrategia planificada de desarrollo: tecnología, capacitación, nuevas empresas, infraestructura. Ya tenemos que pensar en la siguiente oleada tecnológica. En el caso del RIGI, con el actual uso intensivo de estos recursos en esta oleada tecnológica, podemos tener la oportunidad de un único tiro, y el RIGI es quemar esa oportunidad[10].
Soy de los que creen que hace falta aumentar la Inversión Extranjera Directa. Que eso requiere facilidades y previsibilidad. Pero no a cualquier costo, no de cualquier forma, no sin generar beneficios para el desarrollo argentino.
A propósito: la actitud del Presidente argentino de priorizar su propia proyección internacional por sobre las necesidades y el perfilamiento del país -con sus peleas con los mandatarios de España, Brasil, Chile, Colombia, México, Ecuador, China y en parte Estados Unidos- parece ir en dirección opuesta a brindar previsibilidad y confianza para que aumenten las inversiones.
A esto se agrega la eliminación del Fondo Fiduciario para la Promoción de la Ciencia y la Tecnología. Si bien es más virtuoso de que los fondos fiduciarios sean incorporados al presupuesto en el entendido de la integralidad del presupuesto.
Y además se debe votar un presupuesto (contraria a la decisión impulsada desde el pacto Milei-Massa para el año 2024, con las consecuencias ya vistas sobre las universidades nacionales y las demás instituciones del sistema científico). Hoy, al tener presupuesto reconducido y tener ingresos tributarios superiores el Poder Ejecutivo dispone de máxima discrecionalidad para asignar partidas, lo que aumenta la incertidumbre y contribuye a condenar a las instituciones a vivir en un eterno corto plazo.
Notas
[1] Una mayor profundización de la visión de la UCR y de JxC respecto a la política de ciencia, tecnología e innovación se pueden ver en la Plataforma electoral de la UCR aprobada por unanimidad en la Honorable Convención Nacional, y en la plataforma de la coalición Juntos por el Cambio. Disponibles en:
Plataforma UCR: https://acortar.link/OcoxJF
Plataforma Juntos por el Cambio: https://acortar.link/77seIJ
[2] La referencia para considerarlos organismos científicos es que o son miembros del Consejo Interinstitucional de Ciencia y Tecnología (CICyT) o tienen atribuciones que afectan fuertemente las instituciones de CyT, como es el caso de la CONEAU. El CICyT fue creado mediante la Ley 25.467 de Ciencia, Tecnología e Innovación. En sus artículos 14 y 15 se establecen su integración y funciones.
[3] Administración de Parques Nacionales (APN), Administración Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud “Dr. Carlos G. Malbrán” (ANLIS), Agencia Nacional de Promoción de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación (Agencia I+D+i), Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN), Banco Nacional de Datos Genéticos (BNDG), Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE), Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Instituto Antártico Argentino (IAA), Instituto de Investigaciones Científicas y Técnicas para la Defensa (CITEDEF), Instituto de la Propiedad Industrial (INPI), Instituto Geográfico Nacional (IGN), Instituto Nacional de Desarrollo Pesquero (INIDEP), Instituto Nacional de Prevención Sísmica (INPRES), Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), Instituto Nacional del Agua (INA), Servicio de Hidrografía Naval (SHN), Servicio Geológico Minero Argentino (SEGEMAR), Servicio Meteorológico Nacional (SMN), universidades nacionales (UUNN).
[4] Como dijimos en la campaña electoral del 2023 cuando el candidato a Presidente Javier Milei dijo que iba a cerrar el CONICET: “Hace falta cambiar. Pero cambiar no es destruir”. Los propósitos siguen vigentes. Se puede leer acá: https://acortar.link/u7ZsNM
[5] Por ejemplo: la Unión Europea, a través de la Ley de Materias Primas Críticas; Estados Unidos, con la Ley de Reducción de la Dependencia de Minerales de Estados Unidos y Canadá, a través de la Estrategia de Minerales Críticos. Estos y más ejemplos se pueden leer en la siguiente nota de Anabel Marín https://www.eldiarioar.com/opinion/reino-reves-argentina-trampa-regimen-inversiones-propone-gobierno-minerales-criticos_129_11363211.html
[6] https://x.com/juancahallak/status/1786772489567097177
[7] https://www.iisd.org/itn/en/2024/01/13/revisiting-tax-incentives-as-an-investment-promotion-tool/
[8] Ricardo Carciofi “Cuando Von Mises captura al estado: el régimen de incentivo a las grandes inversiones (RIGI)”. Disponible en: https://acortar.link/RpICwc
[9] Roberto Bisang, respecto a la primera versión de la ley ómnibus: “¿Qué (bio) combustible impulsa el ómnibus de la Ley?” https://alquimiaseconomicas.com/2024/02/28/que-bio-combustible-impulsa-el-omnibus-de-la-ley/
[10] Federico Poli tiene argumentos totalmente contrarios a los míos https://www.clarin.com/opinion/rigi-enfervorizados-discursos-pequenez-atraso_0_xxZgXq6OOo.html
