Una vez más, como en cada ocasión en que el gobierno nacional argentino ha tenido que encarar un programa de ajuste fiscal, al menos durante el último medio siglo, se hace alusión a la responsabilidad compartida con los gobiernos provinciales, y se multiplican los llamados al ajuste en las provincias y a la necesidad de encarar reformas en las jurisdicciones[2]. En muchos casos, se suele justificar esas políticas al calificar como irresponsables a algunas autoridades provinciales. En esta nota nos proponemos revisar algunos de los principales argumentos que suelen aparecer en el debate público, aportando evidencia y elementos técnicos que permitan analizar con mayor claridad su alcance y validez.
La responsabilidad de las provincias en el déficit fiscal
En primer lugar, la mejor manera de comenzar este comentario es evaluar hasta qué punto el desequilibrio fiscal es responsabilidad de la Nación o de las provincias. Conviene comenzar con la imagen agregada del balance fiscal primario de las provincias versus el de la Nación para, una vez más, recordar que los gobiernos subnacionales hace años que mantienen sus resultados fiscales en relativo equilibrio, siendo el gobierno nacional quien incurrió en altos y recurrentes desbalances (Figura 1). En particular, los datos de 2023 y 2024 indican que las provincias ya acumulan seis años seguidos de balance primario positivo. La consolidación de una situación fiscal superavitaria ha sido posible, en gran parte[3], por el proceso inflacionario ya que, a diferencia del gasto del gobierno nacional, el de las provincias tiene una importante proporción de gasto salarial (docentes, trabajadores de la salud, seguridad, entre otros) sin ajuste automática por inflación. En la mayoría de los casos los gobiernos demoraron los ajustes y eso les permitió mejorar el resultado fiscal, aunque a costa de afectar los servicios sociales[4].
Más allá de esa evolución de mediano plazo, los últimos datos muestran cierto deterioro en 2023, que resulta de importancia relativa para las cuentas provinciales, pero sin mayor impacto sobre la situación macro fiscal[5]. El consolidado provincial pasó de un superávit de 0,7% PIB en 2022 a un virtual equilibrio (0,1% PIB), mientras que el dato de 2024 volvió a arrojar una recomposición fuerte del superávit, estimado en el equivalente a 0,4% PIB.
Figura 1 Resultado Fiscal Primario Nación y Provincias en % PIB
Fuente: AFISPOP en base a Ministerio de Economía.
Al mirar con mayor detenimiento lo sucedido en los últimos trimestres, se puede observar mejor las fluctuaciones que anticipamos anteriormente (Figura 2). Esto es, luego de alcanzar un robusto superávit fiscal primario a mediados-fines de 2022, las provincias entraron en un proceso de deterioro fiscal, coincidente con la campaña electoral, que redujo el superávit fiscal en casi 1% del PIB, incluso incurriendo en un leve déficit luego del pago de intereses (-0,3% PIB a fines de 2023). El último trimestre del 2023 y los primeros tres de 2024 mostraron un notable ajuste en las cuentas públicas provinciales. Esto se explicó principalmente por una contracción sustancial en el gasto primario de las provincias, más que compensando el declive que sufrieron en materia de ingresos, producto del efecto recesivo inicial del programa de estabilización implementado desde diciembre de 2023 (Figura 3).
Los reclamos más recientes de las provincias
Habiendo presentado el contexto en el que se desarrollan estos debates, conviene repasar los principales reclamos que los gobernadores presentan al gobierno nacional.
- Distribución de los excedentes del Fondo de Aportes del Tesoro de la Nación
El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional fue creado por la ley 23548 (Régimen Transitorio de Distribución entre la Nación y las Provincias) que en el inciso d) de su artículo 3 estableció que el uno por ciento (1%) de la masa coparticipable estaría destinado para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias. Luego en su artículo 5 establece:
“ARTICULO 5º — El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias creado por el inciso d) del artículo 3 de la presente Ley se destinará a atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales y será previsto presupuestariamente en jurisdicción del Ministerio del Interior, quien será el encargado de su asignación.
El Ministerio del Interior informará trimestralmente a las provincias sobre la distribución de los fondos, indicando los criterios seguidos para la asignación. El Poder Ejecutivo Nacional no podrá girar suma alguna que supere el monto resultante de la aplicación del inciso d) del artículo 3º en forma adicional a las distribuciones de fondos regidos por esta ley salvo las previstas por otros regímenes especiales o créditos específicos del presupuesto de gastos de administración de la Nación.”
Se trata de fondos que debieran ser distribuidos entre provincias, salvo que no exista ninguna situación de emergencia en ninguna de ellas. Sería un absurdo pensar que ello es el caso en provincias con problemas serios en sus sistemas de salud, educativo, seguridad y con problemas de endeudamiento. En todo caso, baste recordar eventos como las recientes inundaciones en Bahía Blanca. En realidad, el trabajo del Ministerio consiste en seguir criterios explícitos para asignar esos recursos, más que no asignarlos, y el texto de la ley es sumamente claro al establecer que se trata de recursos para las provincias.
- Recursos para el financiamiento de infraestructura, en especial vial
Argentina tiene una tradición de casi un siglo según la cual una porción del impuesto sobre los combustibles es destinada al financiamiento de la red vial, siguiendo un principio “de beneficio”, ya que son quienes consumen combustibles quienes utilizan los caminos. Luego, esos fondos fueron derivados hacia un Fondo Fiduciario y el gobierno, en su intención de eliminar todos o casi todos los fondos fiduciarios, en lugar de restituir esos recursos para el financiamiento de las redes viales nacional y provinciales, pretende que el mantenimiento de las rutas provinciales se financie con fondos adicionales de las provincias, al tiempo que al momento de ser redactada esta nota se anunciaba el cierre de la Dirección Nacional de Vialidad. Ciertamente, es algo temprano para evaluar los efectos de estas decisiones.
- Otros reclamos
Existen otros reclamos de las provincias y, seguramente, el de mayor entidad es el de financiamiento de las cajas provinciales no transferidas que, para mantener una situación de equidad con las provincias que transfirieron sus cajas, sus desequilibrios debieran ser financiados por la Nación, en la medida en que los parámetros de sus sistemas sean similares a los del SIPA. El origen de esa inequidad se vincula con la posibilidad de transferir las cajas provinciales a la Nación que tuvo lugar durante los años noventa y el hecho de que solo 11 de las 24 jurisdicciones aprovechó para librarse de los desequilibrios de sus sistemas de pensiones. En cambio, las restantes mantuvieron sus cajas, pero, al igual que el resto, siguió cediendo recursos coparticipables para el financiamiento de la reforma del sistema nacional. A partir de un nuevo pacto entre Nación y provincias a fines de 1999, la Nación acepta financiar los desequilibrios de esas cajas, siempre y cuando los parámetros de sus sistemas sean similares a los del sistema nacional. Por diferentes razones (entre las que se cuentan la ausencia o demora de estudios) esas transferencias suelen interrumpirse o demorarse. Algunas de estas deudas resultaron en reclamos ante la Justicia.
Otro reclamo que, por momentos cobra mayor notoriedad, se refiere a los recursos del FONID y las metas de la política educativa. Precisamente, FONID (Fondo Nacional de Incentivo Docente) había sido creado a fines de los años noventa con el objetivo de mejorar la retribución de los docentes de escuelas oficiales y de gestión privada subvencionadas en las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, así como en escuelas dependientes de universidades nacionales y otros organismos oficiales.
Reforma del Impuesto sobre los Ingresos Brutos y del IVA
Desde hace tiempo abundan las referencias a la necesidad de reducir o eliminar la presencia de los Impuestos sobre los Ingresos Brutos (IIBB) provinciales como principal demanda de las reformas esperables en las finanzas provinciales. Ello se relaciona con los efectos nocivos que generan estos tributos. Se trata de un tributo acumulativo (comúnmente calificado como “en cascada”) donde el impuesto sobre una etapa de la cadena productiva no genera un crédito fiscal sobre la siguiente (como si lo hace el IVA), lo que hace que se cobre impuesto sobre impuesto, encareciendo el producto de las cadenas productivas no integradas y discriminando contra pequeñas y medianas empresas y, tal vez peor, no permitiendo la devolución del impuesto en la aduana para los exportables, afectando la competitividad de la economía.
Estos impuestos se habían mantenido dentro de ciertos márgenes relativamente razonables hasta los años noventa, cuando su recaudación representaba cerca de 2% del PIB y se había consolidado un régimen bastante eficiente de compensación de créditos entre jurisdicciones (“Convenio multilateral de Ingresos Brutos”). A partir de entonces, las jurisdicciones fueron incrementando la presión de este tributo y, gradualmente, fue convirtiéndose en el principal instrumento de la estructura tributaria propia para el consolidado provincial. Pasó de representar 53,5 % del total en 1991 a 56,3 % en 2000, y cerca de las tres cuartas partes desde 2010, incrementando su participación desde 2020. Para comprender esta evolución, debe considerarse la importancia del entorno macroeconómico, ya que, al afectar la competitividad de los sectores productores de bienes y servicios comerciables, su peso se percibe con mayor fuerza en períodos de tipo de cambio atrasado.
Frente a esta situación se ha comenzado a discutir la introducción del denominado “super IVA”, consistente en un incremento de la alícuota del IVA que compense la perdida de recursos por la eventual eliminación de los Impuestos sobre los Ingresos Brutos. Ello conllevaría dos inconvenientes. En primer lugar, la alícuota del IVA que podría compensar la pérdida eventual de IIBB llegaría al 33%, seguramente la más elevada del mundo. Pero, en segundo lugar, el principal problema es que resulta muy complejo (por no decir imposible) encontrar una regla de distribución de los recursos adicionales que compensen a cada provincia lo que hoy recauda por IIBB. Al respecto, debe citarse la excelente nota de Marcelo Garriga y Norberto Mangiacone, donde explican las complejidades de ese reparto. Estas son de muy difícil solución, por lo que queda como una solución teórica. Como siempre nos recordaba Vito Tanzi, no hay peor impuesto que el que no se puede administrar.
En paralelo también se introdujo otra variante de reforma al IVA, que consiste en la “descentralización” parcial de la recaudación del IVA a las provincias. Esto es, que la Nación siga recaudando el proporcional propio de dicho impuesto (una alícuota cercana al 10%), dejando para cada administración tributaria provincial complementar con un IVA propio, dando libertad de tasa sobre la base tributaria de cada jurisdicción. Esta alternativa aparece como más viable que el denominado “Super IVA”, pero no está exento de grandes complejidades administrativas.
A las razones antes mencionadas, en la negociación de estas reformas con las provincias hay que considerar la tradicional desconfianza de aquellas frente a recursos que maneja la Nación, desconfianza que tiene fuertes raíces históricas. En todo caso, la reforma tributaria de las provincias no puede ser exclusiva de IIBB. Entendemos que esa reforma debe ser concebida de manera simultánea a un fuerte fortalecimiento de la tributación patrimonial en las provincias.
Por otra parte, y volviendo a lo señalado al inicio de esta nota, siendo que los problemas fiscales tienen sus orígenes en políticas nacionales, resulta algo absurdo que se haga hincapié en reformas tributarias de las provincias, cuando la estructura tributaria de la Nación tiene falencias notorias que deben ser objeto de importantes cambios. Por citar los más importantes: derogación del impuesto sobre créditos y débitos (sin duda el más nocivo que se pueda imaginar); fortalecimiento del impuesto sobre las rentas de las personas humanas; redefinición de los derechos de exportación; cambios en la imposición sobre los tabacos; impuestos verdes, por citar algunas.
Críticas a la coparticipación
Si bien no forma parte de las negociaciones actuales por reformas, es muy común que en todo debate aparezca la idea de “inviabilidad de provincias que dependen de recursos transferidos por la Nación”, en referencia a las jurisdicciones donde los ingresos de la coparticipación representan un porcentaje muy elevado del total. Aquí caben varias aclaraciones, importantes para quienes no estén suficientemente informados.
En primer lugar, los recursos que las provincias reciben por el régimen de coparticipación no son transferencias a las provincias, sino que son recursos pertenecientes a las provincias y CABA, que han cedido a la Nación la potestad de recaudarlos. Diversas razones, que tienen que ver con las mejores prácticas de administración tributaria y argumentadas en la teoría del federalismo fiscal, han justificado, a lo largo de la historia, la cesión de esas potestades a la Nación.
En segundo lugar, el argumento más fuerte se relaciona con la dificultad que presentan muchas jurisdicciones para cobrar impuestos provinciales. Aquí vale la pena repasar algunos datos básicos de la estructura productiva del país por regiones. Se trata de un país con fuertes disparidades en las posibilidades de desarrollo productivo, lo que se ilustra claramente al observar el origen del PIB por provincias, en la Figura 4. Allí se observa que casi la mitad del PIB se origina en la Provincia y Ciudad de Buenos Aires, y tres cuartas partes corresponde a esas jurisdicciones más Mendoza, Santa Fe, Córdoba y la Patagonia. En contraparte, en las restantes 14 jurisdicciones se genera algo más de un cuarto del producto. Eso significa que en esas provincias hay escasas bases tributarias. El problema se agrava al considerar que las provincias tienen a su cargo los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad y otros. En consecuencia, resultaría de extrema gravedad que jurisdicciones con menor desarrollo productivo y sin recursos se hagan cargo de esos servicios centrales para el desarrollo humano, el crecimiento, la equidad y la consolidación de la democracia sin una contrapartida de recursos destinados a financiarlos.
Figura 4
Contribución provincial al VAB (a precios 2004). Año 2023
Fuente: Elaborado en base a datos de la Oficina de la CEPAL en Buenos Aires e INDEC.
Muchas veces, las críticas a las jurisdicciones que dependen de los recursos de la coparticipación alcanzan a calificar como irresponsables a sus gobernantes. Obviamente existen diferentes situaciones en cada una de esas jurisdicciones (que corresponden al norte del país) y, sin duda, en algunos casos esa calificación puede tener asidero, por ejemplo, en los casos donde gobernantes se perpetúan en el poder. No obstante, en lo que aquí nos ocupa, parece difícil pensar que la autonomía financiera de esas provincias dependa del cambio de autoridades.
Seguramente se requieren políticas de largo plazo para posibilitar el desarrollo productivo y mejorar las bases tributarias de esas provincias, aunque se debe reconocer que se han desarrollado múltiples iniciativas con poco éxito. Lo que importa, en todo caso, es considerar que mientras esta situación se mantenga, se requiere un fuerte apoyo de políticas federales que permitan que servicios básicos para el desarrollo de los ciudadanos (educación y salud, en especial) logren resultados similares a los de provincias con mayores recursos. Lamentablemente, las políticas anunciadas por el gobierno actual distan bastante de tener esos objetivos. Entendemos que la sostenibilidad fiscal y la consolidación de los equilibrios macroeconómicos no debiera usarse como excusa para abandonar los ideales civilizatorios de una sociedad desarrollada, con elevados niveles de educación, protección social y equidad. El buen gobierno es el que logra elevados niveles de desarrollo de manera sostenible. Es claro que, en un territorio tan desigualmente desarrollado, esos objetivos requieren de importantes mejoras en el funcionamiento de nuestra organización federal.
Reflexión final
Con esta breve nota no hemos pretendido cerrar debates sobre la relación entre la Nación y las provincias sino, simplemente, brindar alguna información para mejorar la discusión sobre la definición de políticas públicas a lo largo del territorio nacional. Luego de tres lustros dominados por decisiones de política económica que erosionaron las enormes posibilidades que la Argentina había tenido en la primera década de este siglo para inaugurar un período de reformas tendientes a un nuevo desarrollo, con equilibrio fiscal, estabilidad de precios y crecimiento productivo, estamos obligados a reconstruir las posibilidades de desarrollo. Para ello, la prioridad ha sido la rápida recuperación del equilibrio fiscal. Sin duda se trata de una condición indispensable, dadas las condiciones en que se encontraba la economía argentina hacia el final de la gestión de Alberto Fernández.
No obstante, debe señalarse que el equilibrio fiscal es una condición necesaria pero no suficiente, dependiendo del tipo de desarrollo futuro que se esté buscando. Puede haber elementos en el tipo de decisiones que llevan al equilibrio que condicione políticas futuras de manera de alejarnos de los objetivos buscados para mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos.
Aquí se han presentado una serie de apreciaciones sobre las políticas que intentan inducir cambios en la política fiscal de las provincias que, entendemos, no estarían contemplando las complejidades del federalismo argentino y, mucho menos, la necesidad de mejorar los servicios sociales y económicos destinados a la población más vulnerable ubicada en las regiones de menor desarrollo relativo del país.
Publicado en Alquimias Económicas en julio de 2025.
[1] El autor desea agradecer los comentarios y sugerencias de Julián Folgar.
[2] Sin duda, la fuerte presión sobre las cuentas provinciales reconoce como principal antecedente las políticas seguidas durante los últimos gobiernos de facto (1976-1983), cuando se descentralizaron a las provincias la educación básica y buena parte de los hospitales sin el correspondiente financiamiento y, adicionalmente, se afectaron recursos coparticipables provenientes del IVA al financiamiento del sistema previsional de la Nación.
[3] Adicionalmente, hay que considerar la devolución a las provincias del 15% de la masa coparticipable que, como consecuencia del Pacto Fiscal de principios de los años noventa, estaba destinado al financiamiento del sistema previsional,
[4] Esta temática fue tratada en una nota previa de Alquimias Económicas.
[5] La relativamente baja incidencia de las cuentas provinciales en el resultado consolidado es un hecho que ha caracterizado la historia fiscal de la Argentina y ha sido documentado, por ejemplo, en Cetrángolo, Curcio y Folgar “El contexto macrofiscal de las reformas tributarias en la Argentina” en Cetrángolo y Moran (comp.) Aportes al debate sobre la tributación en América Latina. Ensayos en homenaje a Juan Carlos Gómez Sabaini. EUDEBA, Buenos Aires, 2024.
