“Que pague el que venga” (segunda parte)
En una nota previa describí y analicé con detalle la lógica y la dinámica del presupuesto nacional en ciencia y tecnología en los primeros meses de 2023. La preocupación principal de esa nota era evaluar el grado de cumplimiento de la ley 27614 de financiamiento del sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación. Para ello se revisaron los datos presupuestarios de 2020, 2021 y 2022, que mostraron un significativo incumplimiento de las previsiones de la ley. Este incumplimiento tenía una doble cara. Por una parte, se refería al devengado -esto es, la generación de una obligación de pago sobre el crédito presupuestario aprobado por el Congreso-. Por otra, consideraba los pagos efectivamente realizados. En ambos casos se observaba una distancia muy importante entre lo dispuesto y lo cumplido.
En esta intervención se actualiza la información a mediados de julio. Con más de la mitad del ejercicio fiscal cumplido, se confirman las tendencias observadas en el primer trimestre, de fuerte ajuste sobre el presupuesto de la función ciencia y técnica. La lógica del ajuste es similar a la observada en el primer trimestre:
- El nivel de ejecución del presupuesto en ciencia y tecnología es inferior al previsto e inferior al nivel general de ejecución de la administración pública nacional.
- Si se mantiene el nivel de ejecución actual, las previsiones de la ley 27614 se incumplirán por cuarto año consecutivo, con un desvío del orden del 20% de lo previsto.
- El nivel de ejecución del gasto en personal es muy superior al nivel de ejecución general.
- El nivel de ejecución de las inversiones es bajo, y mucho más bajo en el pagado que en el devengado.
Veamos cada uno de los puntos. Los datos están extraídos de la página sobre presupuesto abierto del ministerio de Economía de la Nación.
El nivel de ejecución y cumplimiento de las previsiones de la ley 27614
Al 17 de julio, el nivel de ejecución del presupuesto para la función ciencia y tecnología era del 40,48%. El nivel de ejecución general era del 52%, un porcentaje esperable para este momento del año. Por lo tanto, el presupuesto de ciencia y tecnología muestra una subejecución de poco más del 22% con respecto al general.
La ley 27614 preveía que el presupuesto de la función ciencia y tecnología debía representar en 2023 el 0,34% del PBI. En términos presupuestarios, ese 0,34% representa el 1,75% del presupuesto nacional votado por el Congreso. Hasta ahora, el nivel de ejecución del presupuesto de la función CyT representa el 1,37 del presupuesto ejecutado, esto es, un 78,3%. Por lo tanto, el desvío con respecto a la meta es de un 21,7%. Si se mantiene esta tendencia, el presupuesto en ciencia y tecnología sería del 0,26% del PBI contra el 0,34% previsto. Este desvío puede reducirse si hay un aumento muy significativo de la ejecución en el segundo semestre -muy improbable- o si hay una caída importante del PBI -más probable-. En cualquier caso, la meta de la ley 27614 está muy lejos de cumplirse y el porcentaje del presupuesto ejecutado de la función CyT sobre el PBI es hoy menor que el correspondiente al 2022.
El gasto en personal
En las etapas de ajuste el peso de los recortes en la ejecución presupuestaria tiende a caer en los gastos de capital y de funcionamiento. El gasto en personal suele mantenerse o caer en términos nominales. En el caso del presupuesto en ciencia y tecnología el nivel de ejecución del gasto en personal es muy superior al del resto de los rubros -en consonancia con una política centrada en la expansión de la planta de investigadores-. El caso del CONICET ilustra bien esta tendencia. El nivel de ejecución del presupuesto de ese organismo es del 61%, muy por encima de la ejecución general y aún más de la de CyT. Esto significa que en los próximos meses va a ser necesario un aumento o una redistribución presupuestaria: al ritmo actual, el presupuesto del CONICET se agota en octubre.
La caída de las inversiones
La contracara del nivel de ejecución del CONICET es la caída a pique del gasto en infraestructura, equipos y funcionamiento. En el cuadro 1 se presenta una síntesis de algunos de los principales programas en estos tres rubros. Como puede observarse, las cifras del devengado y, sobre todo, del pagado son sustancialmente inferiores al nivel de ejecución general del presupuesto. Programas emblemáticos del MINCYT como el de Federalización, registran transferencias por menos del 10% del presupuesto vigente y las transferencias a las universidades nacionales no llegan al 5% de lo presupuestado. Todo esto en un contexto en el que la inflación real duplica a la prevista en la ley de presupuesto.
Cuadro 1
Nivel de ejecución de programas de infraestructura, equipos y gastos de funcionamiento, MINCYT, CNEA y CNAE, al 17 de julio de 2023
|
Línea |
Presupuesto Vigente |
Devengado |
Pagado |
Devengado/ presupuesto vigente (%) |
Pagado/ presupuesto vigente (%) |
|
1 – Promoción Federal de la Ciencia, la tecnología y la innovación (Ley Nro. 27.614) |
49307.9 |
27375.8 |
4523.6 |
55,5 |
9,2 |
|
51- Construcción de Reactor RA-10 |
9914 |
5149.6 |
4390.4 |
51,9 |
44,3 |
|
51- Construcción de Reactor de Baja Potencia CAREM – Fase II |
17352 |
7087.9 |
4399.5 |
40,8 |
25,1 |
|
52 – Misión SAOCOM (BID N° 1777/ OC-AR) / |
3010.8 |
2211.1 |
1080.9 |
73,4 |
35,9 |
|
51 – Construcción de Vehículos Lanzadores Tronador II A, B y C |
3513.4 |
915.7 |
680.9 |
26,6 |
19,4 |
|
51 – Misiones SABIAMAR (CAF N° 8700) |
2640.8 |
1208.5 |
485.9 |
45,7 |
18,4 |
|
16 – Fortalecimiento de la Ciencia y la Técnica en Universidades |
8098.5 |
599.2 |
298.4 |
7,4 |
3,7 |
Fuente: Elaboración propia sobre datos de Presupuesto abierto www.presupuestoabierto.gob.ar/sici/destacado-explorador-programas
La herencia para el próximo gobierno
El gobierno de Alberto Fernández tuvo dos momentos: el de la procrastinación dentro de su propia gestión y el de la transferencia de los problemas a la próxima. En el caso de la política de ciencia y la tecnología, en el primer momento el gobierno fue adoptando decisiones insostenibles, bajo el supuesto de que el paso del tiempo permitiría resolver las inconsistencias. La ley de financiamiento de la ciencia y la tecnología otorgaba una cobertura legal a esta pretensión: se podía incorporar investigadores y anunciar obras y compras de equipos sin planificar -un rasgo por demás habitual en las gestiones de ciencia y tecnología-: los fondos que llegarían al año siguiente iban a resolver los desequilibrios. Pero los fondos previstos para 2020, 2021 y 2022 no llegaron, y en 2023 no están llegando.
En la segunda etapa, se trata de transferir los cada vez mayores desequilibrios al próximo gobierno. Promesas de obras y equipos sin giro de fondos, dificultades para importar equipos, anuncios de pronta finalización de obras que no se verifican -las autoridades de la CNEA tiene una larga tradición en esta materia- o compromisos de ingresos a carrera de investigador sin respaldo presupuestario, son manifestaciones de esta pretensión. Las condiciones actuales de una inflación sin control auguran una sucesión de reclamos de recomposición salarial, de mayores costos en las obras o de actualización de presupuestos en la compra de equipos.
Dos rasgos adicionales completan el panorama. En estos últimos meses, diferentes áreas del gobierno han anunciado, aprobado o propuesto planes estratégicos o similares, como si recién en 2023 el gobierno del Frente de Todos estuviera en condiciones de fijar un rumbo. Ni siquiera es así: los planes no suelen especificar con claridad metas y recursos; más bien declaman intenciones y ahogan cualquier precisión sobre objetivos e instrumentos en cientos de páginas de una prosa indigerible (1). Además, el recorrido por las páginas del Boletín Oficial muestra un flujo continuo de pases a planta, concursos de última hora, concesiones, y creación de nuevos organismos y programas, en un repetido esfuerzo por condicionar administrativamente a la próxima gestión (2). Los investigadores -con muy contadas excepciones- (3) se refugian en un silencio burocrático, mientras la minoría intensa que gobierna el sistema continúa con la dinámica triunfalista de anuncios y promesas. A ella se suman, con creciente protagonismo, los funcionarios provinciales de ciencia y tecnología.
Esta herencia supone un desafío de enorme magnitud para el próximo gobierno. Con todo, los problemas de financiamiento -por serios que sean, y lo son- constituyen solamente una parte del desafío. Más complejo será volver a definir una visión y unas prioridades para el conjunto del sistema científico y tecnológico, adecuar su diseño institucional y abordar sus problemas de calidad.
Notas:
1. El análisis de Daiana Molero sobre elm plan Argentina Productiva 2030 ilustra con claridad los rasgos mencionados https://seul.ar/vivir-con-lo-nuestro-4-0/
2.Nicolás Gadano postea cotidianamente estas novedades https://twitter.com/ngadano Véase, por ejemplo, la creación por decreto de la Comisión Nacional de Evaluación de Tecnologías Sanitarias y Excelencia Clínica https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/289801/20230707
3.Entre ellas, las muy recomendables intervenciones de Mario Albornoz en https://www.marioalbornoz.ar/, de Andrés López https://alquimiaseconomicas.com/2023/06/26/algunas-notas-sobre-ciencia-tecnologia-e-innovacion-en-argentina-o-money-cant-buy-me-love-but-thats-what-i-want/, de Luis Quesada-Allué https://aargentinapciencias.org/wp-content/uploads/2020/05/4-Quesada-cei70-1-5.pdf y de Rolando Rivera https://seul.ar/ciencia-conicet-crisis/
