jueves 23 de mayo de 2024
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Adolfo Stubrin: Cómo superar la eterna ineficacia de nuestra política educacional. Aportes para el período 2023-2027

Estas páginas responden a la convocatoria a la discusión realizada por las fundaciones que operan como usina de ideas de los principales partidos opositores nucleados en Juntos por el Cambio, en especial fueron volcadas en la Fundación Alem, órgano oficial de formulación programática de la Unión Cívica Radical.

  • Los antecedentes del nudo problemático

La cuestión de la organización de una unidad central del Sistema Educacional en la Argentina es un asunto clave. Si bien el tema está contemplado en la Ley de Educación Nacional (LEN) (N°26.206/2006), sostengo que no debe considerarse cristalizado allí. Al contrario, esa postura cancela posibilidades y desvía la atención sobre un necesario rediseño para imprimir ala Ministerio de Educación de la Nación (MEN) de un renovado equipamiento institucional y de una correlativa funcionalidad operativa.

Cuando la Constitución Nacional histórica otorgó a las provincias en su Artículo 5 la responsabilidad de organizar, gobernar y administrar sus propios sistemas escolares, dejó abierta una oferta compartida entre Nación y provincias para los niveles secundario y universitario y encomendó al Congreso en el Artículo 67, Inciso 16 el dictado de “planes generales de instrucción y universitaria”.

Es conocido el hecho de que el sistema educacional argentino en su período clásico se configuró gracias a la Ley N°1.420/1884 pero entró en su fase más expansiva a partir de la Ley N°4.874/1905, gracias a la creación en territorios provinciales de las llamadas “escuelas Láinez” por parte del Consejo Nacional de Educación, ello a pesar de que la anhelada ley general de educación quedara pendiente, como una larga frustración nacional.

En 1978, la transferencia masiva de las escuelas nacionales desbarató ese dispositivo y aumentó el vacío generado por el incumplimiento del programa constitucional; en ese contexto las provincias por medio de la ley de facto N°19.988/1972 quedaron en completa separación para fijar los contenidos de la enseñanza, llevándonos a un régimen intergubernamental más confederativo que federal.

La transición democrática marcó el reconocimiento de la necesidad de una legislación y una organización política estructuradora. A eso apuntó la presidencia Alfonsin con el Congreso Pedagógico de 1985-1988 y durante la presidencia Menem se sucedieron tres jalones decisivos: las transferencias en 1992, la Ley Federal de Educación (LFE) (N°24.195/1993) y la reforma constitucional de 1994.

La Ley N°24.049/1991 que puso en manos de las provincias las escuelas secundarias, técnicas y terciarias nacionales condujo al famoso “ministerio sin escuelas”, en otras palabras al desafío de identificar y construir un rol para la unidad central de un sistema educacional ya provincializado por entero. Esa tarea viene cumpliéndose a medias y por impulsos discontinuos desde hace más de tres décadas.  

Una vez que las provincias estuvieron a cargo del completo gobierno y administración de sus sistemas, debió recurrirse al “federalismo de concertación”, es decir a la búsqueda de decisiones comunes a través del Consejo Federal de Educación. Ese principio de respuesta fue adoptado en la Ley N°24.195/1993, norma que al año siguiente quedaría en parte desconectada del nuevo texto constitucional.

En efecto, la reforma de 1994 al ratificar la relevancia del Gobierno Federal para la unidad nacional y la igualdad social, dispuso en su Art. 75, Inc. 19 que el Congreso de la Nación dictare “leyes de organización y de base” de la educación, fórmula que suplementada con los demás principios de la cláusula (la principalidad del estado, la gratuidad-equidad, etc.) propiciaba un ordenamiento superador.

La mencionada concertación parece tomada del modelo alemán en que los landers son independientes y la Conferencia de sus ministros suple la ausencia de una autoridad federal. Con esa lógica, la LFE no alcanzó una jerarquía jurídica superior a las constituciones provinciales y sus mecanismos unificadores dependieron del avenimiento político o financiero entre los gobiernos respectivos.

En cambio, se establecieron en cabeza del Gobierno Federal ciertas atribuciones destacadas, en varias vertientes: una de éstas disponía que fueren globales los contenidos y competencias curriculares básicas y la evaluación de calidad; otra asignaba al MEN el Plan Social Educativo y el acceso al financiamiento nacional o externo para solventar tanto las inversiones como la asistencia técnica.

En los dos mil la legislación fue cambiada. Corresponde aclarar en qué aspectos la Ley de Educación Nacional (LEN) N°26.206/2006 continuó a la LFE y en qué abrió una senda diferente. Sin dudas, la LEN se define como imperativa para las provincias y sus sistemas escolares. Por su parte, el Consejo Federal de Educación ya no es solo sede de la concertación sino que puede decidir por mayoría y obligar a las provincias en desacuerdo (Art. 118).

Al reforzar su propia jerarquía en la pirámide jurídica la LEN deja más claro el atributo central de validación de títulos y consolida un repertorio de organismos nacionales especializados, entre ellos el Instituto Nacional de Formación Docente (INFOD), el Instituto Nacional de Educación Técnica (INET) y un Consejo Nacional de Calidad de la Educación (Art. 98), que fue conformado recién en 2020 pero con un desempeño deficiente.

No obstante encontrarse inscripto en la ley vigente, este potencial de intervención del Gobierno Federal casi no se plasma en relaciones políticas conducentes entre la Nación y las provincias. Los problemas de gobernabilidad y gobernanza que lastiman el desempeño educativo del sistema residen en esa mala coordinación entre las dos esferas principales del estado, resumida en las equívocas funciones del Consejo Federal de Educación.

Por cierto, hay déficit de gobernanza toda vez que las diversas mediciones de aprendizajes de las tres últimas décadas muestran resultados insatisfactorios en primaria y secundaria, muy por debajo de los estándares esperables. La hipótesis habitual, que me propongo cuestionar, es que dos fenómenos encadenados causan está impotencia: que el Consejo Federal de Educación dicta normativas adecuadas y que los ministerios o consejos provinciales de educación de las provincias no las aplican.  

  • Porqué la política pública es ineficaz

Es preciso revisar ese síndrome de ineficacia decisional crónica, pensando sus diversos pasos: a) se elabora una orden con un sentido técnico determinado; b) la orden es emitida por el colegiado de los jefes educacionales de las entidades autónomas; c) la mayoría de los sistemas escolares concernidos no acatan la orden; d) las culpas se atribuyen siempre fuera del circuito responsable del dispositivo.

Para el paso (a) el contenido de la decisión responde a una combinación, por un lado, de la influencia política del aparato central y, por el otro, de los consensos teóricos obtenidos en la capa tecnocrática que lo asesora, sin un debate político adecuado sobre su viabilidad y factibilidad. En (b) algunos ministros participan y otros no, las realidades provinciales solo a veces son tenidas en cuenta y la deferencia o el puro cálculo operan para sumar voluntades.

En muchas provincias la orden no se cumple (c) pero las causas y razones de la desobediencia son múltiples, de suerte que (d) atribuirlas, como suele ser corriente, a que los 24 sistemas escolares son demasiado burocráticos o a que están presos del poder gremial son argumentos simples que ocultan el mecanismo verdadero que viene trayéndonos de una frustración en otra.

El Consejo Federal de Educación, en definitiva, no se ha mostrado como un órgano apto para legitimar normativas ni para ejecutar políticas a escala global, ya sea porque muchas de sus reglas uniformes pecaron de arrogancia técnica; ya sea porque el colegiado de ministros no estaba comprometido con sus propias decisiones o, acaso, porque se subestimaba la dimensión de implementación de la política.

La confianza mutua entre el Gobierno Federal y las provincias debiera ser el principio de nuestro federalismo educacional. Eso implica respetar las autonomías para que con sus estilos propios atiendan los lineamientos y pautas de la legislación vigente y del MEN en pro de la unidad y la igualdad del país todo, a través de definiciones conceptuales y operativas ajustadas a la particular trayectoria de cada provincia, su geografía y su cultura.

  • Reestructurar el gobierno federal de la educación

Ambos términos principales del gobierno de nuestra estatalidad podrían ser conciliados y alineados en el proceso de la política educacional. Para eso es indispensable dotar a la esfera federal de tres organismos ausentes hasta ahora y coordinados entre sí. Los contenidos de la enseñanza, las capacidades y prácticas estatales y el financiamiento de inversiones serán sus respetivos campos de competencia. A su vez, como contrapartes naturales, las provincias debieran involucrarse en una nueva dinámica política.

Debe instituirse una Comisión para revisar, actualizar y modificar los contenidos básicos curriculares de los diversos niveles y modalidades de la educación formal. Esa misma oficina prestará asistencia técnica a las provincias para desarrollar los currículos propios en sus diversos niveles y modalidades. A la vez, entenderá en el reconocimiento nacional de los títulos.

También es preciso fundar un Instituto descentralizado, dirigido por personal independiente de alto nivel académico, pedagógico y científico, que lleve adelante los estudios de calidad institucional de la educación en todas las provincias con triple enfoque de insumos, procesos y resultados; incluyendo medición anual de los aprendizajes de muestras representativas de los alumnos de cada nivel y modalidad.

Por otra parte, la descentralización será la articulación adecuada para una Agencia de financiamiento que lleve adelante la aplicación de fondos adicionales, los cuales se asignarán, en correlación con la política pública nacional vigente, a las inversiones clave identificadas para cada ámbito provincial, aplicadas por medio de un convenio respetuoso de la autonomía respectiva.

Para instaurar una nueva dinámica de política pública hay que completar diversos requerimientos conceptuales e instrumentales. El primero de éstos será reafirmar que la educación pública responde a un régimen de orden público, que consiste en la ineludible obligatoriedad escolar y en el dispositivo que culmina en la emisión oficial de títulos que lo certifican.

Por su parte, la creación de establecimientos, la formación y habilitación de su personal o, en su caso, la autorización de iniciativas particulares es la continuidad de un régimen legal imperativo. La asimilación de la educación con los servicios públicos concesionados u otras analogías con los mercados regulados son ocurrencias peregrinas que deben descartarse.

El sistema educacional fundado en el siglo XIX y regido por la LEN no es un mero conglomerado de docentes o de establecimientos. Las escuelas públicas de la modernidad son más que una suma de maestros; el sistema escolar moderno es más que la suma de establecimientos; el sistema educacional argentino debe ser más que la suma de sus niveles y jurisdicciones.

El segundo requerimiento indica que esa vasta y compleja organización estatal, soportada por un régimen legal de orden público, es el campo para una política pública específica que, dadas las dificultades existentes, reclama la prioridad en el orden del día de los asuntos públicos para atender y resolver los problemas y deficiencias existentes, tanto de cobertura y rendimiento como de efectividad, actualización y calidad.

La política educacional puede entenderse como la gestación y circulación de tres materias esenciales: la autoridad, los recursos y los conocimientos. El Gobierno Federal,  que ya no administra ni financia establecimientos, debe involucrarse de manera activa en asegurar que el suministro de esos tres flujos críticos sea oportuno entre los 24 sistemas escolares, respetando su autonomía.

Un tercer requerimiento consiste en el uso pleno de la cláusula constitucional. La frase “ley de organización” es la referencia a la institucionalidad común de la educación en toda la república, la reglamentación de los derechos y obligaciones; la fijación de niveles, modalidades y condiciones sobre formación de profesores; los órganos y funciones competentes en el orden federal, etcétera.

De manera convergente, la fórmula “ley de base” alude a las directrices que el Gobierno Federal emite hacia las provincias y la CABA, traducidas en cometidos con plazo, control de cumplimiento y meta, así como la magnitud de fondos dotados para su realización. La ampliación, la innovación, la actualización o la diversificación serán, para cada período, objetivos de la política, concebidos a nivel del Congreso, cuya implementación se confía a las provincias.

Dotado de esos órganos en el “segundo piso” (la Comisión, el Instituto y la Agencia, además del INFOD y el INET), el Gobierno Federal debe impulsar una dinámica para que las provincias formulen y lleven a cabo su propia política pública, al ritmo de la ley federal de base. Así, es deseable que cada cuatro años (aunque podrían ser también seis u ocho) cada una de ellas impulse un Plan de desarrollo educacional.

Es posible imaginar una secuencia de acción pública transformadora mediante la operatoria sincronizada de capacidades estatales acordes. Eso implica tanto el fortalecimiento de los respectivos poderes legislativos como también las oficinas que en ambas esferas concreten el planeamiento, el sostén técnico, el cofinanciamiento de las inversiones y la evaluación de la política.

Las leyes educacionales vigentes no se valen con claridad de la expuesta clasificación constitucional. En su extensión la LEN es casi por entero una ley de organización aunque sobre el final contempla ciertos objetivos de política. La Ley de Financiamiento Educativo, con más precisión, trazó bases de política fijando unas metas de universalización de secundaria, de jardín de cuatro años y de jornada extendida en primaria.

Pero, transcurridos más de quince años, los progresos de la expansión prevista son magros. Es evidente que el mecanismo de implementación viene fallando. Los recursos presupuestarios incrementados durante ese largo período fueron absorbidos por la política salarial, rasgo positivo que sin embargo signó la desmesurada influencia de la corporación sindical docente sobre la política educacional.

La asignación específica de coparticipación dispuesta en la Ley 26.075/2005 se dedicó en su mayor parte a restablecer el poder adquisitivo de los salarios docentes. Ese avance reubicó las retribuciones del personal en niveles aceptables que la gestión gremial y las negociaciones paritarias anuales tienen la función de sostener.

En ese sentido sería muy conducente una distinción entre erogaciones corrientes para el funcionamiento del sistema escolar y las inversiones que financien el crecimiento, la innovación y los cambios que se promuevan en la ley de base y que sean resueltos por las provincias en sus respectivos planes de desarrollo, con un componente de su financiamiento pactado con la agencia federal.

Entre tanto, la calidad hasta ahora verificada sigue siendo mediocre, los sectores populares sufren déficits inadmisibles y la cobertura evoluciona muy por debajo de las necesidades. La obligación acuciante de solventar objetivos de política con efecto multiplicador reclama una presencia del gobierno federal para proveer aportes adicionales.

  • Nueva dinámica de política pública

Para eso propongo los planes periódicos de desarrollo y la Agencia de inversiones, que con fondos nacionales o internacionales, financie durante cada período las prioridades establecidas en la ley de base. La retribución del personal y otras erogaciones habituales deben recaer sobre la autarquía de cada provincia y sus recursos provenientes de las diversas fuentes.   

En ese contexto institucional, el Consejo Federal habrá de ser un organismo fundamental, ofrecerá un foro de coordinación para el intercambio de experiencias y buenas prácticas entre las provincias y sus regiones así como permitirá trazar acuerdos, participar en la evaluación de la política y proponer lineamientos sobre el desarrollo educacional a futuro.

El cuarto requerimiento para una nueva dinámica político-educacional se relaciona con la Comisión nacional que fija los contenidos y competencias a impartir en la enseñanza sistemática. Su misión es crucial: perfeccionar las competencias y, sobre todo, actualizar los contenidos para contrarrestar así la desjerarquización cognitiva en los diversos niveles.

A la vez, ese repertorio básico de conocimientos, destrezas y valores morales y cívicos forma el trasfondo de unidad nacional e igualdad social que los currículos provinciales deben establecer como guías operativas de la enseñanza y la convivencia en todos los establecimientos, con las modulaciones propias de cada autonomía provincial. Ya que principio tienen las cosas, el alfa de esa ruta crítica hacia la ciudadanía cultural universal será la alfabetización inicial oportuna e inexcusable en todas las escuelas.

El mecanismo de reconocimiento de la validez nacional de los títulos habrá de ser el principal resorte de autoridad de la Comisión, cuyos dictámenes servirán de reaseguro para alcanzar toda la diversidad posible en el marco de un cauce común. Los establecimientos individuales no gozarán de autonomía curricular. El currículo diferenciado para establecimientos experimentales estará regido por un régimen especial.

De manera complementaria y en mutuo diálogo con la Comisión, el Instituto debe plasmar la función de evaluación institucional periódica sobre los sistemas escolares provinciales. Los análisis internos y externos realizados rendirán cuentas a la sociedad de las capacidades estatales disponibles, los recursos aplicados y los resultados de los planes de desarrollado, tanto aquellos alcanzados como los pendientes.

Un instrumento relevante a cargo de la Comisión pero no el único será la confección y aplicación de pruebas estandarizadas muestrales y periódicas para medir los aprendizajes alcanzados por los alumnos y su evolución en el tiempo. Los informes integrados por las pruebas y los análisis institucionales serán información clave para el monitoreo del Congreso y la opinión pública.

La estadística es complementaria de los análisis de calidad y provee la información necesaria sobre cobertura y rendimiento, a la vez que detecta y geo referencia las deficiencias en la instalación y el funcionamiento del sistema. La fusión entre el registro administrativo y la fuente estadística así como el monitoreo nominal de los alumnos son los avances deseable en el corto plazo.

Si logran superar las actuales discontinuidades y retrasos, los informes cualitativos y cuantitativos se retroalimentarán y podrán cubrir las necesidades para la toma de decisiones tanto en materia de gestión cuanto de cambios en el sistema. La política pública periódica, sus metas y los planes provinciales de desarrollo dependen de esos insumos insustituibles.

  • Tres controversias importantes

Claro que impulsar esta nueva dinámica de política pública implica poner sobre el tapete algunas discrepancias fundamentales que sin ir más lejos se advierten en el ambiente de la oposición y es oportuno hacer explícitas aquí y ahora:

  • Una atañe al presunto incumplimiento de los planes de estudio reconocidos con validez nacional por parte de las provincias y la impotencia del gobierno federal para corregir la infracción. 
  • La segunda reside en una contradicción en la que se incurre cuando se propicia a un tiempo el control sobre los títulos y la libertad de formulación curricular por parte de los establecimientos.
  • Una tercera atañe a la preferencia general que se escucha sobre gestionar las escuelas una por una, incluida la contratación del personal.

1. Una dificultad hasta ahora insuperable para la política educacional en la Argentina reside en una interpretación reducida, empobrecedora, de la dimensión curricular. Según el hablar común el currículo “se diseña”. Así, el currículo es responsabilidad de una oficina técnica en que algunos expertos redactan un documento satisfactorio con respecto a los de su género en la pedagogía comparada y aceptable para los grupos de interés que podrían objetarlo.

A la manera como ocurre también con la mayoría de los acuerdos del Consejo Federal el destino del texto no será volverse realidad en las escuelas. La concurrencia de condiciones materiales e intelectuales que permitirían su implementación en los establecimientos no concierne al documento.  Como consecuencia, desligado de una proporcional creación y práctica de dichas condiciones operativas, su mera edición no encarnará en los actores que en el mejor de los casos lo acatarán sin cumplirlo.

Un gran cambio ocurrirá cuando las autoridades educacionales entiendan el currículo como una dimensión medular de la política pública. En el currículo convergen los conocimientos a impartir, los actores colectivos e individuales entre quienes se verificará (docentes y alumnos), los espacios y equipos necesarios y la normativa y el poder con los cuales se imprime una guía a su realización.

Si la efectividad de una transformación depende de medidas concatenadas sobre el sistema de factores que se integran en el cotidiano escolar, el desarrollo y gestión del currículo será el guion que permita su puesta en escena. Ningún plan de estudio, por mejor diseñado que esté, sirve de mucho si no se propone como un rumbo preciso, viable y factible para llevarse a la práctica.

Serán esenciales la formación y capacitación de los maestros y profesores; el aprestamiento y atención de los niños y jóvenes con apoyo de sus familias; los edificios, libros, computadoras y enlaces disponibles; la organización y autoridad, así como la asistencia técnica con que el equipo directivo llevará adelante el currículo; y, el financiamiento de todos esos factores.

Cualquier propuesta de transformación tiene que diagnosticar con precisión la situación en que se encuentran esas cinco dimensiones, contar con herramientas específicas y proponer estrategias sinérgicas hacia cada una y entre todas ellas.

Es improbable que los abordajes parciales o no sistémicos consigan resultados eficientes y profundos en materia de cambio educacional. Por su parte, las políticas educacionales que atienden de manera simultánea y equilibrada a los alumnos, sus docentes, el poder, la infraestructura y los contenidos de la enseñanza tendrán chances aceptables de alcanzar el éxito.

El acierto y profesionalidad de la política pública consiste en hacer converger sobre las escuelas y sus aulas ese conjunto de elementos, en torno al currículo. Es verdad que, como se señala a menudo, para verificar su cumplimento no alcanza con una declaración en un expediente en que se chequee la legitimidad formal. Para poner en evidencia su alcance real debieran elaborarse y publicarse los dictámenes de la evaluación institucional de la calidad.

2. Se incurre en una severa contradicción cada vez que se propone que la efectividad formativa reside en la autonomía curricular de las escuelas mientras se sostiene con el mismo énfasis el rol decisivo de las autoridades nacionales en corregir a los establecimientos y provincias bajo cuya responsabilidad no se alcanzan los logros exigidos.

Los que así piensan reconocen la existencia del Gobierno Federal, los ministerios provinciales y las escuelas pero desconocen que un sistema escolar para operar como tal presenta un tejido mucho más complejo. Las instancias intermedias son definitorias para estas organizaciones. Los distritos, regiones, zonas, áreas o como se llamen y sus responsables tanto como los supervisores suelen ser ignorados en ciertos análisis.

En ocasiones esa estructura funciona mal (o está restringida a tareas administrativas) pero también es cierto que durante décadas las propias autoridades en varias provincias combatieron y boicotearon a los supervisores, con su secuela de debilitamiento organizacional. Las escuelas públicas serán tan exitosas como les permita su vinculación y las firmes mediaciones que lo unan con el sistema al que pertenecen.

Un currículo provincial moderno permite a las escuelas manifestar ciertas preferencias particulares por contenidos y actividades que su dirección, su plantel y su comunidad pueden elegir en las áreas y momentos previstos por el plan de estudios. De allí a que las escuelas, pública o privadas, gocen de autonomía curricular hay una distancia abismal.

3. Refiriéndome ya a la tercera discrepancia, el pensamiento corriente alega que convertir a las direcciones de los establecimientos en productoras políticas, cada una en su propio espacio, es una tendencia mundial en los sistemas educacionales. Esa sería la razón por la cual la culpa exclusiva del atraso en la Argentina se debe a las burocracias centralizadas en los sistemas escolares provinciales.

Es cierto que las escuelas charter están admitidas y funcionan en algunos países, pero están lejos de ser un método generalizado. Más aún, las críticas contra esa descentralización extrema han sido bien fundadas incluso en nuestro país. El grueso de los sistemas nacionales es gestionado en el panorama mundial como organizaciones públicas extensas, con variable centralidad y desconcentración de funciones.

En cambio, para los equipos directivos de los establecimientos y para sus comunidades la orientación constante y la provisión oportuna y proporcionada de sus recursos, personal y asistencia técnica es vital para su desempeño y para los logros educativos que se esperan. En el seno de esas grandes compañías y no al margen de ellas se juegan sus chances de mejorar y hasta perfeccionar sus tareas.

La noción de que cada director será para su escuela el mejor gobernante, que podrá reunir y aplicar como un héroe romántico los recursos, el personal y la experticia necesarios es engañosa. Por su parte, la diatriba contra la administración y el gobierno central de los sistemas así como la leyenda negra sobre su incorregible ineptitud para generar las orientaciones y prácticas que se requieren, es desacertada y con frecuencia injusta.

Todo sistema educacional requiere un centro que gobierne sobre los establecimientos en las principales variables. La cuestión del personal docente aparece ridiculizada en algunas versiones al uso a través de una narración sobre el funcionamiento del estatuto del docente que solo es cierta en alguna provincia y que desconoce la posibilidad abierta de corregir y superar los mecanismos vigentes.

No son los concursos tramitados por las Juntas de Clasificación los que impiden asignar con racionalidad los cargos vacantes en los establecimientos. La  recaída en el favoritismo y sus efectos de incompetencia en los planteles se debe más a los interinatos eternos, las titularizaciones masivas y las presiones corporativas que, en todo caso, son los males a corregir.

La selección discrecional del personal por parte de los directores sería fuente, ella sí, de endogamia y despierta muchas dudas acerca de si el mérito y la aptitud son los criterios que se siguen para el acceso a los cargos y para progresar en las carreras, mediante ascensos y traslados. La reciente modificación del Estatuto del docente en CABA creando escalones que rompan la chatura de la estructura tradicional es un signo alentador.

Cabe cuestionar también el supuesto de que los estilos de gestión de los establecimientos privados, en especial los de élite, son más racionales que los del subsistema público. El caos pedagógico que se observa con frecuencia en los sistemas escolares engendra situaciones patológicas que, sin embargo, podrían corregirse y superarse con una racional reestructuración organizativa.   

Estoy de acuerdo con el diagnóstico sombrío que cabe trazar sobre la formación docente, la sobredimensión de sus ofertas y su baja calidad promedio. Debe ser materia prioritaria encaminar ese aspecto esencial del sistema. La prueba “Enseñar” de 2018 fue demostrativa de los contornos dramáticos de la situación. La actualización de los contenidos curriculares comunes para todos los institutos y facultades es indispensable.

Desde los noventas se pensó en la evaluación y acreditación de las instituciones y carreras formadoras tanto terciarias como universitarias pero el cisma entre ambos sectores permitió hasta ahora dar a duras penas algunos pasos mínimos. Es preciso retomar la idea de manera combinada, entre el Instituto más arriba propuesto, el INFOD y la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) para asegurar la calidad y encarar una política integral de mejora académica con alcance sistémico.

  • A manera de síntesis y conclusión

Observo que entre los partidos y fundaciones del arco opositor contamos con una coincidencia: si el marco legal vigente se cumpliera en su integridad ofrecería un punto de partida para renovar esfuerzos en pos de la solución de diversos problemas públicos. Sin embargo, entiendo indispensable cuestionar, al propio tiempo, el dispositivo de poder de la LEN, concibiendo un equipamiento organizacional más dinámico, a través del cual se faciliten mejores circuitos decisionales, alternativos a los actuales y adecuados para dotar al sistema de la eficacia de la que flaquea. .

Por lo tanto, se requiere dirigir hacia la legislación una mirada crítica sobre algunos de sus alcances y repercusiones, sobre todo en la asignación de las responsabilidades de gobierno y gestión y en la verificación de sus efectos. He tenido oportunidad más arriba de explayarme acerca de una vía posible para ocupar y llenar de contenido la interfase entre el gobierno federal y las provincias.

Otra faceta es la sobrecarga de culpas que las miradas metropolitanas suelen deslizar sobre las provincias en cuanto a la ineficacia en el gobierno y administración de sus respectivos sistemas escolares, con lo cual se vuelve asimétrico e inequitativo el juicio acerca de en cabeza de quién y en qué proporción recaen los déficits políticos y funcionales más graves.

Como parte de esos equívocos es llamativo que rara vez se enfoque la mirada en el Consejo Federal de Educación, dispositivo al que las dos leyes generales del período democrático le otorgaron un papel eminente y que aparece con frecuencia adoptando medidas que sus propios integrantes no cumplen.

Se trata de un órgano de nivel interprovincial amplio e idóneo sin dudas tanto para el intercambio de información como para coordinar acciones pero que, según la experiencia histórica, no resultó por sí solo apto para impulsar el desarrollo del sistema a escala global.

Es clamoroso el fracaso de la delegación de atribuciones para la ejecución de la política pública en ese colegiado interprovincial. En lo normativo, esa conferencia de ministros no debiera sustituir al Congreso de la Nación; en lo técnico, el frecuente endoso de documentos sofisticados que los ministros suscriben no logra ser un justificativo para la aplicación de sus prescripciones en el seno de los sistemas provinciales mismos.

Sería bueno introducir en el análisis la dimensión constitucional porque siempre fue muy importante y lo es hoy todavía más. Pasados treinta años de la transferencia de las escuelas secundarias y terciarias nacionales, corresponde reconocer que las provincias deben asumir el gobierno y administración plenos de sus sistemas escolares.

En todos los casos una buena implementación de la política pública federal y provincial depende de la voluntad de las máximas autoridades pero también de la capacidad estatal disponible, de su alojamiento adecuado y de la eficacia de las oficinas técnicas. El Consejo Federal, en su cúpula y su estructura, adolece de esos recursos y las provincias, por lo tanto, dependen de su propio establecimiento.

Por su parte, el Gobierno Federal, a través del Congreso, dicta las leyes que la Constitución renovada llama en el Art. 75, inciso 25 “de organización y de base”. En ese rango están incluidas tanto la LEN como la Ley de Financiamiento y la Ley de Educación Técnica. De tal manera, el Gobierno Federal tiene funciones unificadoras que son “de segundo piso” sobre las provincias.

Debe ejercerlas formulando una política pública de escala global a través de una normativa obligatoria -superior incluso a las constituciones provinciales-  pero también trazando lineamientos estratégicos y, además, aplicando otros mecanismos dinámicos que no debieran embargar sino propulsar la autonomía de las provincias y de la CABA.

Esa nueva dinámica política implica dos elementos esenciales: el primero, un lineamiento directriz común a todo el país; el segundo, una delegación de tareas para que cada provincia las lleve a cabo con su estrategia propia y las definiciones técnicas que considere adecuadas. La armonización entre autonomías provinciales plenas y una sistematicidad federal y nacional de la educación es posible.

Su viabilidad reside en ambos pilares: la legislación federal, respetada en todo el territorio, y los planes de desarrollo y de reformas llevados a cabo por cada provincia en el marco de la base periódicamente definida en el Congreso, con apoyo financiero y técnico suficiente y evaluación institucional oportuna sobre el esfuerzo encomendado.

He creído siempre que la larga decadencia económico-social de nuestro país tiene raíces culturales y educacionales. Es preciso abordarlas en el sistema político para que los instrumentos jurídicos, técnicos y sociales disponibles sean desplegados con energía y presteza.

Los recientes años de pandemia, sus secuelas de abandono y de restricciones abusivas de la presencialidad escolar hacen que afrontar esos dilemas dramáticos equivalga a una osadía. Buscar coincidencias y construir estrategias con inteligencia, esfuerzo y valentía será cardinal para ello.

  • Colofón

Deseo finalizar estas páginas con una sola referencia teórica. Se trata de una obra de los autores ingleses Michael Young y Johan Muller que se refiere a “Tres posibles situaciones educativas para el futuro” (European Journal of Education, Vol. 45, N| 1, 2010.

El primer futuro sería un sistema de transmisión del conocimiento “poderoso” y el bagaje cultural de élite para unos pocos elegidos, que son con frecuencia los hijos de las clases dominantes, combinado con un segundo estrato, apenas interrelacionado, destinado a la masa formada por los hijos de las clases sociales subordinadas y consistente en versiones simplificadas del conocimiento basadas en la tecnología.

El segundo futuro es la falsa respuesta a lo injusto del modelo anterior; propone debilitar las fronteras entre la escuela y la vida social, entre la ciencia y el sentido común, entre la capacitación académica y la vocacional mientras, también, hace prevalecer el rol facilitador del docente sobre el rol enseñante, la evaluación formativa sobre los puntajes al rendimiento de la evaluación sumativa.

Este futuro 2 promete eliminar el elitismo y promover la democratización pero concluye en una segunda forma de estratificación, con el agravante que en este caso se hace invisible para los propios perjudicados. Esa desigualdad se basa en que los establecimientos privados de élite formarán los cuadros expertos que ostentarán el conocimiento como un privilegio social.

Lo más curioso es que los partidarios del futuro 1, los neoliberales individualistas, y del futuro 2, los constructivistas sociales extremos, que parecen situarse en las antípodas frente al futuro, comparten una similitud epistemológica subyacente, al relativizar ambos el valor del   conocimiento y, por lo tanto, terminan en el mismo resultado.

El futuro 3, el más deseable, profundiza la modernidad. El continuo crecimiento del conocimiento asegurado por la división del trabajo hace prever la subsistencia de las disciplinas, el cruce de sus límites cada vez más frecuente y el surgimiento de nuevas disciplinas con origen en las antiguas. Los niños y jóvenes deben apreciar el valor intrínseco del conocimiento, más allá de las utilidades que esperen extraerle.

El futuro 3 enfatiza la importancia de los conceptos que, junto con los contenidos y las capacidades, tienen que formar parte del currículo educacional. Si el futuro 1 se apoyaba en la memorización, el futuro 2 la despreciaba para priorizar las competencias. Para aprender con conceptos los alumnos necesitan contenidos, dirección docente y notas que señalen sus avances.

Los sistemas educacionales con currículos cognitivamente jerarquizados y cobertura completa son, por lo tanto, esenciales tanto para la sociedad del conocimiento como para la democracia. El rol de la educación en la justicia social depende de la igualación epistémica de las clases populares, de una base elevada y obligatoria de conocimientos definidos por medio de lineamientos federales unitivos y la calidad educativa asegurada.

Santa Fe / 5-12-2022

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