jueves 29 de febrero de 2024
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Realismo optimista. El proyecto de Presupuesto Nacional 2017

En la fecha prevista, el gobierno presento su primer Proyecto de Presupuesto Nacional (PPN-17), en el que profundiza el abordaje gradualista que la administración Macri decidió para atacar el grave problema fiscal heredado de la gestión anterior. Conteste de la sensible situación social, el PPN-17 mantiene e incluso incrementa el componente social del gasto, y también se plantea un ambicioso plan de ejecución de gasto en obras e inversión pública. El trámite parlamentario, estará sujeto a un lógico stress de negociación debido a que el oficialismo no cuenta con mayoría en ninguna de las dos Cámaras, y por tanto deberá encarar negociaciones diversas. Como buen síntoma, aparece el esquema de negociación con miembros de Diputados y el Senado de manera simultánea, situación que debería coadyuvar a acortar los tiempos legislativos. A continuación presentamos las principales características del PPN-17.

A grandes rasgos puede afirmarse que el proyecto de Presupuesto Nacional para el año 2017 contiene supuestos macroeconómicos, si bien optimistas, en línea con las  proyecciones privadas, situación que debe valorizarse sobre todo en función a lo que venía aconteciendo durante los últimos doce años. Pasando a las variables fiscales, la propuesta oficial contempla un deterioro del déficit primario de casi un punto porcentual (p.p.) con relación a la meta planteada a comienzos de este año (3,3% del PBI), aunque mostraría una leve mejora respecto a 2016 (4,7% del PBI). A nuestro juicio, este resultado presenta un grado de dificultad importante, ya que tanto la estimación de ingresos como de recursos resultan generosas. Por último, y como aspecto criticable, podemos mencionar que  se eliminó el sendero de convergencia fiscal de mediano plazo, el cual quedó reducido a la afirmación de que en 2019 se va a alcanzar un equilibrio en el resultado primario.

En síntesis, las metas presupuestarias planteadas en el PPN-17 aparecen como de difícil cumplimiento o muy desafiantes, al tiempo que no se han encontrado mejoras significativas sobre la transparencia y claridad del documento, ni se observan mejoras sobre prácticas presupuestarias (e.g. se mantiene el Programa de Inversiones Prioritarias). Vayamos por partes

Focalizando en los supuestos macroeconómicos, el Mensaje del PPN-17 no abunda en los motivos que explicarían la dinámica proyectada para lo que resta del año y el próximo, dedicándose más espacio a explicar la evolución pasada y los costos (contrafactuales) que se evitaron. Concretamente, el sustento de las proyecciones se basa en que “….para los próximos años se espera que las medidas adoptadas durante el inicio de la actual gestión, tendientes a ordenar la macroeconomía en paralelo con la eliminación de las distorsiones que afectaban la eficiente asignación de recursos productivos, redunden en una mejora de la capacidad productiva de la economía, tanto de mediano como de largo plazo. Por ende, la economía mejorará su tasa de crecimiento potencial convergiendo el crecimiento observado a tasas del orden del 3,5% interanual…”. No se hacen aclaraciones ni desarrollos adicionales que sustenten estas previsiones.

Para lo que resta del 2016, el PPN-17 postula, a la luz de los datos de cuentas nacionales recientemente publicados, una fuerte reversión del ciclo, con una recuperación de 0,5% sin estacinalidad en el tercer trimestre (2% anualizado) y de 2% t/t (8,2% a/a) para el cuarto, situación que a priori no se vislumbra. De verificarse este “segundo semestre”, el 2016 dejaría un arrastre estadístico de 1,2 p.p. para el año próximo, elemento que coadyuvaría para alcanzar y hasta superar la meta del 2017.

Para ese año se da por descontado el éxito de la estrategia de fomento a la Inversión, tanto pública como privada, la que aumentaría 14,4% a/a en términos reales, variación que no se verifica desde el año 2011, cuando aún la economía argentina operaba en un contexto macro más saludable en términos de los desequilibrios de las cuentas públicas y externas, la inflación y el contexto internacional, entre otros. Semejante evolución implicaría que el ratio inversión/PBI alcanzaría 21,6%, guarismo que no se observa desde el mismo año. , la cual a nuestro juicio será muy difícil de alcanzar. Por su parte, el escenario planteado para el Consumo supone una mejora en términos reales de los salarios que no descartamos, sobre todo por la naturaleza electoral de 2017, pero que de ninguna manera sería compatible con negociaciones salariales en el entorno de lo previsto para las remuneraciones públicas (17%). Otro riesgo es que se supone una recuperación del empleo relevante, lo cual resulta optimista ya que a nuestro juicio la elasticidad-Producto del empleo podría ser menor a la observada históricamente, debido a la retracción en la cantidad de horas trabajadas, sobre todo en la industria, situación que retardará la creación de empleo. De manera implícita, el aumento del consumo postulado supone una recuperación real de los salarios informales (que difícilmente puedan alcanzar los niveles que se observen en los sectores sindicalizados), y de los ingresos de los sectores independientes, los que se vieron muy castigados durante el corriente año.

Al igual que para este año, el escenario de inflación de 2017 parece muy benigno ya que no incorpora la evolución de las cuentas fiscales planteadas en el PPN-17, que medido en la metodología internacional plantea un déficit financiero de casi 7% del PBI. Tampoco considera la evolución supuesta para el tipo de cambio (18%), además de que a nuestro juicio la previsión de la negociación salarial se encuentra también subestimada. Por el lado financiero, el PPN-17 contempla un significativo acceso al mercado, incluso como el observado durante este año, supuesto alcanzable pero condicional a la evolución de los mercados internacionales, particularmente con lo que acontezca con la política de la FED. En la medida que la deuda emitida en el exterior exceda las necesidades de financiamiento en dólares, se ampliarán las presiones sobre la política cambiaria, pudiendo preverse un escenario donde la moneda local continúe apreciándose (contrariamente a lo planteado en el escenario oficial). Las exportaciones también plantean un escenario de difícil cumplimiento, excepto que la recuperación esperada para Brasil supere cómodamente todas las expectativas.

En síntesis, si bien valoramos el hecho de que los supuestos macroeconómicos delinean un escenario mucho más cercanos a la realidad que los planteados durante los últimos diez años, observamos a nuestro juicio cierto sesgo optimista, lo cual no luce recomendable en vista del ajustado escenario fiscal que, como veremos en la próxima sección, también luce desafiante.

Pasando ahora a las proyecciones fiscales propiamente dichas, por el lado de los ingresos se observa, tanto para el cierre de 2016 como para 2017, previsiones que pueden ser caracterizadas como relativamente optimistas, particularmente las últimas. En efecto, para 2016 el PPN-17 estima un aumento de 29,9% a/a en los ingresos impositivos. Esta cifra implica una mejora en relación a la dinámica observada en los primeros 8 meses del año, donde se vio un crecimiento de 27,7% a/a y está en línea con el escenario macro planteado, lo que se evidencia en las proyecciones del IVA y de los aportes y contribuciones a la Seguridad Social. Nuestras previciones estiman una menor recaudación de poco menos que 0,5 puntos porcentuales del PBI. Como mencionamos más arriba, a favor podría jugar el impacto del blanqueo de capitales, ya que las proyecciones no contemplan ingresos derivados de esta iniciativa.

Para 2017 el punto más saliente que surge a primera vista es que incluso pese a la influencia del impacto de las medidas de estimulo tributario que el Gobierno ya tomo en 2016 (e.g. devolución de IVA, exenciones contempladas en la Ley de Primer Empleo y la Ley Pyme) y las que prometió que iba a implementar en 2017, el PPN-17 contempla un aumento de la presión tributaria, que pasaría de 25,3% al 26% del PBI. Si bien parte de este comportamiento sería explicado por la propia recuperación de la actividad económica, de todas formas no deja de resultar llamativo.

En ese sentido, a pesar de que las propias autoridades ya anunciaron que enviarán al Congreso un proyecto de ley que contempla cambios en las escalas del Impuesto a las Ganancias (IG), la suba del gravamen incluida en el PPN-17 es de 27,9% a/a el año próximo. Por la magnitud del incremento, esta cifra no contempla modificaciones ni en las escalas ni el mínimo no imponible. Si bien hay elementos que permiten pensar en una mejora el año próximo, como que por ejemplo no hará falta devolver anticipos del gravamen cobrados por turismo en el exterior o compra de divisas, o la recuperación en la actividad económica, resulta difícil pensar en que puedan superar significativamente el efecto de los cambios normativos, además de que en este gravamen impacta en buena medida lo acontecido en el año previo, el cual como reconocen el PPN-17, se tratará de un año flaco. Por su parte, el IVA y los tributos relacionados con la Seguridad Social tienen una performance igualmente favorable, incrementando en ambos casos su participación respecto al PBI, a pesar de verse impactado el primero por el impacto residual negativo en los primeros meses de la devolución del IVA a jubilados que afectará a la comparación interanual de la recaudación de este impuesto en los primeros meses del año, y los segundos por los beneficios impositivos que se sancionarían en caso que resulte aprobado el proyecto de ley de primer empleo. En sentido contrario puede anotarse el hecho de que, al estar ambos tributos muy relacionados con la trayectoria de la pauta salarial y la inflación, una inflación mayor a la esperada por el Gobierno incrementaría la recaudación nominal de estos gravámenes y haría más asequible las alzas nominales estimadas de 26,5% a/a para el IVA y 24% a/a para la Seguridad Social. Si por el contrario, supusiéramos que se cumple la meta oficial de 17% a/a de incremento de los precios minoristas y las paritarias cierran levemente por encima del 20% a/a, entonces la proyecciones del PPN-17 está proyectando una importante recuperación del empleo y el consumo, para justificar las alzas reales en estos impuestos.

De igual forma, los Derechos de exportación, también muestran una perspectiva optimista ya que el incremento esperado de 36,9% a/a excede cómodamente la devaluación (19,5% a/a) y ello en el marco de un sesgo “anti soja” de la campaña agrícola, teniendo en cuenta que otros productos están libres de retenciones y que además en 2016 se utilizaron stocks remanentes de campañas previas. Sumado a ello, los precios vigentes en los mercados futuros no muestran una suba importante en las cotizaciones. Teniendo en cuenta estas cuestiones y las previsiones oficiales del tipo de cambio, el aumento de la “base imponible” alcanzaría solo el 21,3% a/a, por lo que el alza estipulada en el PPN-17 aparece como excesiva. Los restantes tributos muestran una performance que juzgamos más realista, aunque debe señalarse que la recaudación en general para 2017 no incluye ingresos derivados del “blanqueo” y la moratoria, los cuales podrían ser un factor positivo adicional importante, si las iniciativas tienen éxito. Mirando los otros ingresos, destaca que las Utilidades del BCRA se mantendrían prácticamente constantes en términos nominales, lo cual sin embargo implica una reducción real de aproximadamente 19% a/a suponiendo el cumplimiento de la pauta oficial de inflación para 2017.

Por el lado de los gastos, y teniendo en cuenta su evolución durante los primeros siete meses de 2016, las autoridades prevén una fuerte aceleración del gasto primario (38,5% a/a), sobre todo en ítems como Gastos de Capital (54,4% a/a) y Subsidios (51,5% a/a), lo cual se evidenció para el segundo caso en los datos de agosto, mientras que el gasto de capital sigue sin arrancar. Para el año próximo se observa una fuerte desaceleración respecto del promedio esperado para 2016 (21,3% a/a vs 32.5% a/a), la cual se vuelve mucho más notable, si se la compara en el margen con la evolución esperada de los últimos cinco meses del año.

Focalizando la atención en los principales ítems del gasto incluidos en el PPN-17, y más allá de las dudas respecto de la evolución de algunas variables puntuales, como la negociación salarial, se observa que las previsiones de gastos vinculados con ingresos personales guardan consistencia con el escenario macroeconómico planteado con variaciones en el entorno del 22% a/a/29% a/a para ítems tales como remuneraciones, AUH o asignaciones familiares. Por su parte, las prestaciones de seguridad social muestran un patrón similar, con un crecimiento de 35.2% a/a, lo cual además de incorporar la movilidad (24% a/a), incorpora también un crecimiento de 2% en el total de beneficiarios. El resto se imputa al impacto de la reparación histórica, que supone un incremento del gasto del orden de $58.500 (0,6% del PBI), explicando 10,5% p.p. de la variación. Los gastos de capital (35,6% a/a) también guardan relación con el incremento en la inversión planteado en las previsiones macro, estimándose que finalmente el año próximo el Gobierno podrán superarse las dificultades que enfrentó durante el corriente para ejecutar este tipo de gastos.

Sin dudas los ítems cuyo desempeño resultan más llamativos son las Transferencias Corrientes a Provincias (TCP) y los Subsidios Económicos (SE). Los primeros, luego de un crecimiento “explosivo” de 152% nominal a/a en 2016, se desacelerarían hasta 11,8% nominal a/a. Los SE dan cuenta de una reducción nominal del gasto de $104 mil mill. (baja de 3,5% a/a), lo que explicaría una disminución del gasto equivalente a 2 p.p. del PBI, lo cual e vista de las dificultades que enfrentó el Gobierno en relación con este ítem en el transcurso del corriente año terminarían repercutiendo en un incremento de 34,2% a/a en este ítem. Llama la atención que en el texto del PPN-17 no se ofrece plan de acción alguno que permita explicar la consecución de tan ambicioso objetivo.

Fuera de la trayectoria del gasto primario, las erogaciones en concepto de pago de intereses tienen previsto un fuerte incremento. Concretamente, en 2017 solo el alza de los segmentos más dinámicos, Gastos de Capital y Seguridad Social, superaría el crecimiento de los Intereses, que representarían el 2,6% del PBI. Este importante crecimiento enciende una luz amarilla, mas teniendo en cuenta que 2017 seria nuevamente un año de importantes colocaciones, por lo que la carga de los servicios de la deuda promete incrementarse más en el futuro.

Con todo, este comportamiento de los gastos sumado al descripto oportunamente en la Sección Recaudación, daría por resultado un déficit primario “ajustado” (neto de utilidades del BCRA y rentas del FGS-ANSeS) de 4,2% del PBI en 2017, cifra que representa una disminución respecto a la proyección de 2016 (4,7% del PBI), aunque como ya mencionamos, tanto por el lado de los ingresos como de los gastos las proyecciones resultan optimistas concentrándose los riesgos para el lado de un incumplimiento de las metas. Como corolario de esta dinámica, el ejercicio presentado por el Poder Ejecutivo supone implícitamente requerimientos financieros tanto en el mercado local como internacional en el entorno de los US$30 mil millones, aunque más del 25% corresponde a reprogramación de vencimientos de deuda en dólares, y 10% a la renovación del uso de cuentas especiales, cuyo riesgo de refinanciación es más acotado. Si se tuviera en cuenta un blanqueo de capitales relativamente exitoso, el programa financiero resultante, en vista del panorama externo que pueda proyectarse para el año próximo, no debería enfrentar desafíos significativos.

En síntesis, el PPN-17 representa un ejercicio significativamente más realista que los dibujos en esta materia a los que el kirchnerismo nos tuvo acostumbrados, sin perjuicio de esta arista positiva, el gobierno aún tienen pendiente la explicitación de un plan de acción de mediano plazo que contribuya a mejorar la programación de negocios del sector privado, y también mostrar cómo el elevado déficit fiscal heredado irá convergiendo a niveles más deseables desde el punto de vista de la salud macroeconómica y financiera.

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