Desde que por primera vez el hoy Presidente A. Fernández anunció que impulsaría la creación de un Consejo Económico y Social, la cuestión se instaló en la agenda pública.
La experiencia histórica, tanto de nuestro pasado como del de muchas otras sociedades, sugiere que los pactos sociales, sean políticos o económico-sociales son muy difíciles pero no imposibles.
Pueden identificarse muchas experiencias fracasadas, pero otras tantas más o menos exitosas. Lo que tienen en común las experiencias exitosas es que en todas ellas resultó posible entablar un diálogo fructífero entre actores con intereses contrapuestos, identificar objetivos comunes y acordar políticas para alcanzarlos.
En suma, los acuerdos son posibles. Pero para que funcionen y sus resultados sean los esperados es crucial en primer lugar entender el contexto en que se proponen y basar los compromisos acordados en objetivos realistas. En segundo lugar es necesario definir los actores que participarán de los acuerdos dependiendo de la naturaleza de los problemas a enfrentar. Finalmente, es preciso considerar el diseño del acuerdo y su mecánica de funcionamiento.
Los pactos sociales han sido un recurso frecuente a nivel internacional en contextos de condiciones políticas, sociales y económicas adversas, que dificultaban la gobernanza y requerían de acuerdos amplios, tanto políticos como corporativos, para coordinar las respuestas a esas condiciones y contar con una amplia base de respaldo social para aplicar las medidas necesarias para enfrentarlas.
Entre las numerosas experiencias de esa naturaleza que se observaron a partir de la crisis del 30 del siglo XX, pueden destacarse entre otros, varios casos exitosos: el Acuerdo de Saltsjögaden de 1938 en Suecia, los Pactos de la Moncloa de 1977 en España, el Prices and Incomes Accord suscripto de 1983 en Australia, el Gran Acuerdo Nacional israelí de 1985 y el pacto de 2005 que formó el gobierno de Gran Coalición en Alemania. Aunque en todos ellos el componente político fue central, en mayor o menor medida todos ellos también debieron hacer frente a complejas situaciones económicas.
Dejando fuera el caso alemán, donde el acuerdo fue esencialmente político, está claro que esas experiencias muestran que en el contexto de situaciones económicas complejas o de crisis los pactos sociales pueden servir para coordinar decisiones de actores colectivos cuando la coordinación provista por el mercado es insuficiente o muy costosa en términos de bienestar.
En todos esos ejemplos los pactos suscriptos permitieron alcanzar exitosamente los objetivos planteados. En particular, la aplicación consensuada de políticas de ingresos consiguió acotar la conflictividad laboral y reducir la inflación protegiendo los niveles de empleo. La estabilidad macroeconómica y una relativa armonía social así alcanzados contribuyeron al desarrollo sostenible de esos países.
En todos los casos los actores aceptaron realizar concesiones para alcanzar acuerdos mutuamente satisfactorios. Un rasgo común en los cuatro países fue que los trabajadores recibieron algún tipo de garantía sobre la evolución futura de sus ingresos y ciertas compensaciones iniciales (remunerativas o no remunerativas) a cambio del compromiso de ajustar sus demandas salariales a los términos de los acuerdos respectivos.
Es importante remarcar que los pactos lograron perdurar en el tiempo, al menos lo suficiente para alcanzar y consolidar los objetivos establecidos. Fue clave en ese sentido dotarlos de suficiente flexibilidad para adaptarlos satisfactoriamente a los cambios de contexto experimentados a lo largo del tiempo.
En ocasiones (Suecia, Australia) el partido o coalición política en el poder pudo liderar por sí solo la búsqueda y la implementación de los acuerdos, pero en otros casos (España, Israel) fue fundamental obtener el respaldo de la oposición (llegando incluso a establecer dispositivos de cogobierno), en particular cuando el papel del Congreso era determinante para la aprobación y ejecución de los acuerdos alcanzados.
Por cierto las políticas de ingresos basadas en acuerdos sociales más o menos explícitos también fueron ensayadas en diversas oportunidades en nuestro país. Vale destacar tres antecedentes de particular interés.
Por un lado, el Plan de Estabilización de 1952, ejecutado por Gómez Morales durante el primer peronismo, y el Plan Económico de 1967, implementado por K. Vasena durante el gobierno de facto de Onganía. Además de contar con un fuerte respaldo político y corporativo y con equipos técnicos competentes, en ambos casos se partió de diagnósticos correctos y se ejecutaron políticas macroeconómicas consistentes. Por eso, en las dos ocasiones, mientras las políticas se mantuvieron los resultados fueron favorables. No obstante, por razones básicamente asociadas a la inestabilidad política y social, esas políticas no perduraron.
Por el otro, en cambio, el plan Gelbard, a pesar de contar con fuerte respaldo político y corporativo inicial fracasó estrepitosamente: la extrema conflictividad política del período que derivó en el golpe de estado de 1976 tuvo sin dudas mucho que ver con ello, pero aún antes de que esa conflictividad se volviera incontrolable la inconsistencia de la política de ingresos con las políticas fiscal y monetaria del plan lo habían condenado al fracaso.
Es interesante destacar que, más allá de sus resultados, una importante diferencia entre las tentativas ensayadas en nuestro país y las experiencias internacionales comentadas alude a la amplitud de los acuerdos: en Argentina, sobre todo en las dos últimas tentativas, esos acuerdos estuvieron limitados sólo a combatir la inflación limitando la conflictividad laboral en la fijación de precios y salarios, en lugar de procurar entendimientos de más largo aliento.
Sin embargo, a pesar de su fragilidad (en los dos primeros casos) o su propia inconsistencia (en el último) algunos trazos de las experiencias reseñadas nos permiten conjeturar que ciertos rasgos de nuestra estructura institucional, en particular la importancia de las organizaciones sindicales y empresariales, así como de nuestra cultura política, son un piso que en la actualidad puede servir de base a un pacto social más duradero.
Está claro que hoy por hoy el propósito inmediato de un eventual acuerdo ser el de superar la severa crisis económico-social en curso. A corto plazo lo crítico es contener la inflación y estabilizar la macroeconomía. Para lograrlo es fundamental contar con un plan de estabilización integral y consistente.
El plan debe ser integral, requiere acuerdos e implica distribuir equitativamente los sacrificios. Para que sea viable es preciso lograr un Acuerdo de Estabilización con la oposición política y los actores económicos y sociales relevantes que permita implementar esas políticas. Aunque su aprobación no sea inmediata, la elaboración de un nuevo presupuesto para 2020 que tenga el apoyo mayoritario de los partidos de oposición en el Congreso, así como una política monetaria consistente con el objetivo de desinflación, deben ser patas cruciales del acuerdo.
Pero en segundo lugar debe acordarse una política de ingresos entre quienes deciden precios (empresarios, pero también el Estado que decide nada menos que tarifas y tipo de cambio) y negocian salarios (empresarios, sector público y sindicatos) para facilitar la coordinación de esas decisiones y hacer factible la desaceleración inflacionaria.
La desactivación paulatina de los mecanismos de indexación a la inflación pasada, tanto de precios y salarios como del gasto público, debe dar lugar a reglas de ajuste basadas en la inflación futura esperada. Para viabilizar el acuerdo el gobierno debe ofrecer proyecciones creíbles y comprometerse a revisarlas en caso de desvíos.
Si el acuerdo de estabilización funciona, el dispositivo puede extenderse a la búsqueda de consensos sobre una estrategia de crecimiento y desarrollo sostenible que contemple las reformas en la estructura productiva, la inserción internacional y las instituciones económicas que condicionan el desarrollo a largo plazo.
Aunque complejo, un acuerdo de estabilización es viable si los actores relevantes perciben que una estrategia cooperativa involucra menores costos que una confrontativa y si se genera suficiente confianza en que el gobierno puede proveer los instrumentos necesarios para el acuerdo y garantizar su cumplimiento.
Ahora bien, en poco menos de un mes el gobierno adoptó un conjunto de medidas económicas, en el contexto de lo que definió como “emergencia pública”. Es preciso preguntarse ahora si, con la gestión ya en marcha, la iniciativa de un Pacto Social como el que proponemos mantiene su sentido. En mi opinión esta política de emergencia no sólo puede sino que debe ser continuada por una política de estabilización y desarrollo integral sustentada en la línea de un acuerdo amplio como el que aquí se propone
La nueva administración ha definido el ordenamiento de las cuentas públicas como la dirección principal del paquete inicial de políticas. El objetivo primordial: preparar el terreno para la negociación de la deuda pública tratando de evitar caer en el default. La favorable reacción de los mercados confirma que el mensaje ha sido escuchado de forma fuerte y clara.
Para ello, inicialmente la estrategia oficial fue la de obtener la cesión de facultades del Congreso al Ejecutivo. Como se sabe, la experiencia previa de cesión de facultades al Ejecutivo, a comienzos de los 2000 fue muy negativa. Esto explica por qué la ley de Solidaridad Social y Reactivación Productiva no fue votada por los legisladores de la oposición.
El Ejecutivo justificó la emergencia en la necesidad de enfrentar sin demoras dos cuestiones impostergables: 1) el frente financiero externo y, 2) el ordenamiento fiscal. El gobierno pretende que éste no se haga a costa de los sectores más postergados. Por ello las medidas de ingresos y gastos previstos por la ley serían neutras en relación al resultado fiscal. En este sentido cabe destacar que el gobierno otorgó una justificable prioridad a la política social -creación de la tarjeta Alimentar y un aumento de la AUH. Por otro lado, en la dirección de los ahorros fiscales, el Gobierno barrió de un plumazo la fórmula de ajuste de los haberes jubilatorios, concentrando en el Ejecutivo y durante 180 días la definición del horizonte futuro.
El rango de medidas e instrumentos inicialmente puestos en juego debe ser analizado en el presente contexto. Desde una óptica micro es difícil defender las medidas. Pero las consecuencias de las ineficiencias micro pueden considerarse efectos de segundo orden frente a una cuestión macro mucho más apremiante: el riesgo de default. Evitarlo sin agravar la situación de los sectores sociales más afectados por la crisis parece ser el objetivo central de la Emergencia Pública.
Hasta aquí la línea seguida por el gobierno resulta clara. Sus primeras medidas resultan comprensibles ante el riesgo de default. Pero parece evidente que este conjunto de medidas iniciales no constituye una política de estabilización integral y sostenible. Como ya señalamos más arriba, ésta requiere un conjunto de políticas articuladas y consistentes en materia fiscal, monetaria y de ingresos que aún no está ni siquiera esbozada. Menos aún se ha comenzado a delinear una estrategia de desarrollo e inserción internacional a mediano y largo plazo. Es por esta razón que la política económica del gobierno debe iniciar, cuanto antes, una segunda fase.
Es aquí donde la propuesta de Pacto Social se vuelve más necesaria. Simplemente porque los obstáculos a enfrentar son tan complejos que, como hemos argumentado más arriba, ni una política de estabilización sostenible ni una estrategia de desarrollo e inserción internacional a mediano y largo plazo serán viables sin un acuerdo en la línea del sugerido en la última sección de este ensayo.
El futuro de la gestión de este gobierno probablemente se juegue en su voluntad y capacidad para pasar de la emergencia inicial por la que transitó en soledad, a una segunda fase donde las iniciativas puntuales para enfrentar la emergencia dejen lugar a una política de estabilización y desarrollo integral que tenga el apoyo de un amplio acuerdo social.
Una versión más amplia de este artículo puede verse en: http://fcece.org.ar/pacto-social-acuerdo-de-estabilizacion-y-desarrollo-sostenible/
