Tulia Falleti es socióloga por la Universidad de Buenos Aire y obtuvo su PhD en Ciencia Política en la Universidad de Northwestern, Chicago. Desde hace más de diez años es profesora en la Universidad de Pennsylvania y desde 2011 es Profesora Asociada del Departamento de Ciencia Política en dicha universidad. En su paso por la Argentina para realizar trabajo de campo en algunas provincias, Falleti conversó con Nuevos Papeles sobre sus dos grandes agendas de investigación: los procesos de descentralización en América Latina hasta principios de los 2000 y las experiencias de democracias participativas en la región.
¿En qué situaciones la descentralización implicó un fortalecimiento para las unidades subnacionales? ¿Y en qué situaciones implicó un debilitamiento?
Cuando los procesos de descentralización empezaron con reformas políticas, es decir devolución de potestades o autoridades política tanto a nivel intermedio como local, los gobiernos subnacionales se han visto favorecidos. Ahora bien, el proceso de descentralización perteneciente al período post desarrollista no comenzó necesariamente con reformas políticas. Una vez que el Estado dejó de invertir en la economía y empezó a tomar las prescripciones macroeconómicas que fueron impulsadas por el consenso de Washington o por el FMI como una respuesta a la crisis de los ochenta, esos estados neoliberales comenzaron los procesos de descentralización con una reforma administrativa (devolución de administración de servicios sociales, tales como educación o salud). Eso puso serios condicionamientos a los gobiernos subnacionales que hicieron más difícil la negociación de otras reformas descentralizadoras después de esa.
¿Cómo fueron los procesos descentralizadores en los países latinoamericanos?
Hacia fines de los noventa y principios de los 2000 en muchos países de América Latina la descentralización era un tema de agenda muy importante. Incluso a fines de los ochenta en Colombia, por ejemplo, los dos grandes temas eran la guerra civil y la descentralización. Lo mismo pasaba en México, Argentina, Brasil y Chile. En este último se están planteando unas reformas de descentralización política en los años venideros. Sin embargo, era un tema de agenda pero los efectos que tenía para los gobiernos subnacionales eran muy variados. Aplicando la técnica del process tracing o rastreo de procesos lo que se podía ver era que distintos orígenes de reforma tenían consecuencias de largo plazo. A partir de las secuencias de eventos de descentralización en los distintos países lo que noté era que donde las políticas empezaban con reforma de descentralización política, como fue el caso de Colombia o Brasil, los gobiernos subnacionales se fortalecían mucho más para luego pedir reformas fiscales y administrativas. Por su parte, donde los gobiernos nacionales imponían primero reformas administrativas como una forma de achicar el Estado nacional, eso ponía serios condicionamientos, sobre todos fiscales, en los gobiernos subnacionales que luego no tenían tanta potestad ni poder para negociar las reformas subsecuentes. Eso fue, por ejemplo, el caso de Argentina. En México hubo un patrón mixto: empezó con una descentralización administrativa a principios de los ochenta pero muy prontito se le empezaron a dar muchas más potestades políticas también a los gobiernos locales, a través de una reforma constitucional en 1983 en el artículo 115 de la Constitución que es sobre autonomía municipal, lo que le permitió a entidades locales acceder a más recursos fiscales.
¿Y en Argentina en particular?
En Argentina, una primera ola descentralizadora se dio en 1978 durante la última dictadura militar y fue eminentemente del sector educativo y algo en el sector de salud. Cuando se produjo el retorno a la democracia en 1983 había proyectos de reforma política bastante avanzados, pero no prosperaron y se puedo el foco en la renegociación de la coparticipación y de una reforma fiscal, que finalmente se dio en 1987 cuando cambió el balance del poder en el Congreso porque los radicales habían perdido la mayoría y los gobernadores pudieron pasar la reforma a la ley de coparticipación que se aprobó en enero de 1988. Lo cierto es que no hubo profundas reformas políticas, tal vez porque Argentina ya era un país federal, a diferencia de Colombia. Lo cierto es que Brasil también era un país federal y ahí sí hubo reformas políticas más profundas, tanto en el período dictatorial como en la reforma del 1988. Y nuestra reforma constitucional de 1994 fue con candado porque incluyó lo que se llegó a negociar entre Menem y Alfonsín.
Desde mediados de los 1990 hacia la crisis de 2001 los recursos provinciales se fueron achicando significativamente a medida que avanzaba la crisis económica. Para la segunda mitad de los noventa, el gobierno nacional transfería cada vez menos de lo que debía para solventar la descentralización administrativa que se había producido en la segunda ola de descentralización en el ámbito educativo de 19'92. A pesar de que acá hubo descentralización política, fiscal y administrativa, los gobiernos subnacionales no terminaron más empoderados. La descentralización no les cambió su situación de balance del poder respecto del gobierno nacional. Lo que sí les cambió el balance de poder puede tener que ver con cuestiones más partidarias en términos de las composiciones de las cámaras del Congreso, pero eso es otro tema.
¿No los fortaleció pero sí los debilitó?
Hacia comienzos de los 2000 los debilitó porque en el contexto de una crisis económica fuerte, la descentralización de los noventa implicó para ellos no poder afrontar los salarios de los empleados públicos: salieron a emitir bonos, alunas provincias tenían su propio dinero, hubo muchas protestas en el interior porque se habían atrasado con los pagos. Eso yo lo veo como un debilitamiento del poder de los gobernadores porque quienes se ven como responsables de esa crisis con la administración pública local, son ellos.
¿Podría pensarse que ahora los gobernadores encontraron la manera de poder afrontar las responsabilidades que tienen a partir de conseguir recursos del gobierno nacional a cambio de votos en Diputados y Senadores?
Sí, es posible. Sin embargo, después de 2003 se dio un proceso de centralización por defecto a partir de la creación de nuevos impuestos no coparticipables como las retenciones al agro. Efectivamente el gobierno nacional puede armar alianzas con gobiernos locales, lo cual se vio claramente con los alcaldes, jefes municipales o intendentes que eran radicales y se sumaron a la coalición de gobierno kirchnerista.
Hace unas semanas estuve en Formosa y en la entrada de la ciudad hay un cartel gigante de Néstor Kirchner que dice “Gracias por la recuperación histórica”. Esa reparación histórica tiene que ver con las transferencias a las provincias de recaudación nacional por impuestos no coparticipables y permitió llevar adelante muchas obras de gran envergadura. Eso es netamente centralización fiscal, por lo tanto quien ha salido fortalecido en términos de balance de poder vertical en estos casos es el gobierno nacional, y no lo han sido los gobiernos subnacionales, porque la discrecionalidad en el uso de estos recursos fiscales sigue siendo del ejecutivo nacional.
En Brasil ha pasado todo lo contrario. Cardoso trató de centralizar un poco de recursos pero nunca lo logró con el nivel de discrecionalidad de Argentina. En este país federal la descentralización sí llevó a un gran empoderamiento de los gobiernos locales y estaduales.
¿Por qué argumentas que los gobernadores, en su mayoría, están más interesados en aumentar los ingresos para sus jurisdicciones, sin importar las consecuencias macroeconómicas que estos aumentos puedan causar al país en su conjunto?
El tema de la macroeconomía es un tema nacional: hay un banco central, las políticas cambiaria y financiera se definen a nivel nacional. Son cuestiones en las que los gobernadores no pueden decidir. ¿Eso los vuelve irresponsables o gastadores? No, hay gobernadores que están muy preocupados por no tener déficit y tratan de no tenerlo. La descentralización administrativa, la de 1978 primero y la de 1992 después, los dejó muy mal parados fiscalmente. Basado en los datos del Ministerio de Educación, en 1978 y 1983 habían cerrado unas 3500 escuelas en el país. Muchos de esos cierres seguramente tuvieron que ver con que las provincias no podrían solventar a las escuelas que les habían transferido. Lo que es súper interesante es que, observando los materiales de archivo, las dos descentralizaciones educativas (1978 y 1992) se hicieron en el mismo contexto fiscal. Los dos años fueron años de gran expansión impositiva, gran número de recursos que entraron a las arcas de gobierno nacional y que se coparticipaban. En términos absolutos, los recursos aumentaron muchísimo y lo que hicieron los gobiernos en ese contexto fue decir: “Les estamos trasfiriendo mucha más plata que hace uno, dos y cinco años, por lo que ahora tienen que hacerse cargos de más responsabilidades”. Martínez de Hoz y Domingo Cavallo usaron los mismos argumentos, en dos contextos políticos de régimen diferente, para decir que había aumentado la recaudación, que las provincias estaban recibiendo más recursos y que, por lo tanto, tenían que hacerse cargo de nuevas responsabilidades.
¿Por qué hay relaciones entre los modelos económicos y las tendencias a (des)centralizar y cómo podrían explicarse esas relaciones?
Hay una asociación muy importante entre reformas económicas promercado como la privatización, la flexibilización laboral, la descentralización y la desregulación de todas las entidades económicas con la descentralización porque en los noventa, justamente, esta es planteada como la segunda etapa a las reformas económicas macroestructurales. Se decía que después de la transición democrática había que hacer la transición al libre mercado y salir del desarrollismo por lo que el consenso de Washington impulsa todas las reformas económicas de la primera ola. Y la segunda etapa era la descentralización como reformas de governance, de gobernabilidad. La descentralización se veía con una reforma de Estado que lo achicaba. Se usaba el modelo de la década del cincuenta de Charles Tiebout para decir que el nivel de gobierno que recauda y que gasta debe ser el más bajo posible, lo que se conoce como Principio de Subsidiariedad. Este principio se usó junto con el del nuevo federalismo fiscal que fue la pata de justificación académica a estas reformas. Lo interesante es que, por un lado, está este enfoque de la descentralización en términos más administrativos y económicos pero, por otro lado, hay países donde la descentralización se enfocó primero en términos políticos que tuvo que ver con dar más potestades a nivel local porque se consideraba que en el nivel central es donde estaba el autoritarismo. Entonces tanto en Colombia, que también lo asociaron a una estrategia para pacificar, como en Brasil, la descentralización implicó democratización. El proceso allí adquirió significados muy distintos. Quienes lo impulsaron fueron actores de izquierda, los sanitaristas en el sector salud, que consideraban que a nivel local podían atender mejor las necesidades de la población. Las lógicas de la descentralización en esos casos son bien diferentes y hasta los actores de coaliciones tras la descentralización son diferentes. Este tema es fascinante porque se propone por derecha y por izquierda pero lo cierto es que según cómo se implementen las reformas tienen consecuencias diferentes para el tipo de gobierno local que resulta.
Cambiando de tema hacia tu otra agenda de investigación, ¿cómo ves una posible aplicación de un referéndum vinculante con respecto a la legalización del aborto?
El referéndum puede ser una manera de tomar decisiones que no es la representativa sino más bien directa. La democracia participativa en la que se circunscribe mi nueva agenda de investigación es diferente de la directa: cuando yo estudio democracia participativa estoy estudiando instituciones que implican cierto nivel de acción social cara a cara. No es lo mismo que un referéndum.
Pero para responder a tu pregunta, lo que debo mencionar, sin embargo, es que venimos de dos referéndum en el pasado reciente que nos dieron gran sorpresa. Uno fue el de Brexit, donde el referéndum fue efectivamente a favor de que Gran Bretaña saliera de Europa, cosa que no se esperaba, y el segundo que fue el de Colombia, donde gano el “No” cuando se creía que indiscutidamente iba a ganar el “Sí”. Lo que quiero decir con esto es que se puede plantear pero luego hay que vivir con los resultados. Colombia encontró una manera de llegar al proceso de paz de otra forma, poniendo al costado el referéndum y siguiendo por el proceso por otras vías.
No sé qué podría pasar en Argentina. La realidad es que la situación de género ha cambiado radicalmente en los últimos años en nuestro país, y en gran parte de América Latina, y creo que la discusión y el debate que se ha iniciado no termina acá; quiero tener optimismo. También creo que las generaciones más jóvenes son las que van a seguir impulsando el debate.
El Senado representa la posición más tradicional, conservadora y vieja de nuestra población. Eso lo que muestra es que el senado está ahí para representar intereses minoritarios y por eso tenemos que vivir con nuestro federalismo. Donde lo que tenemos es que efectivamente posiciones que tal vez son atribuibles a lugares más socialmente conservadores son los que ganan en el Senado. Es altamente probable que este sea el tema que defina las siguientes elecciones. Bien sea por referéndum o por otras vías es un tema que continúa siendo muy importante en la agenda política argentina y habrá que ver cómo evoluciona. No podría decir si el referéndum es la solución, lo único que puedo pensar es en términos comparados y decir que los referéndum pueden ir para cualquier lado. Y es otra forma de llegar a decisiones vinculantes.
