El Área Metropolitana de Buenos Aires es una de las aglomeraciones urbanas más extensas y más pobladas del mundo. Su conformación es heredera de dos procesos relevantes para la historia nacional. El primero fue la conversión en centro de servicios sofisticados de la Argentina agroexportadora (entre 1870 y 1930); el segundo, ser referencia industrial de la estrategia de sustitución de importaciones (entre 1930 y 1975). En ambos procesos, la ciudad en su conjunto (centro y periferia), por medio de inversiones públicas, iniciativas sociales y la propia dinámica económica, se dotó de un conjunto de infraestructuras y equipamientos que adaptaron el territorio a las necesidades funcionales de esos momentos.
La ciudad que teníamos no era perfecta, sin dudas, pero en 1975 las dinámicas socio urbanas dominantes todavía eran virtuosas. La economía era dinámica y predominaban los años expansivos por sobre los recesivos. La tasa de desempleo iba de baja a muy baja, lo que generaba ingresos genuinos (y suficientes) en los sectores populares. Eso hizo posible la creación de circuitos de integración incluyente por vía de la constitución de barrios formales, completados con la expansión de los servicios en manos del sector público estatal. El proceso no era uniforme, no estaba exento de problemas (desde la locación inadecuada de barrios hasta la mora en la expansión de los servicios) ni tampoco era absoluto, porque un porcentaje menor de la población no lograba acceder a este circuito de empleo formal, propiedad del suelo y autoconstrucción.
Buenos Aires y sus cinturones metropolitanos gozaban para esas fechas de un mejor servicio público de transporte que cualquier ciudad latinoamericana y de una cobertura social comparable con las ciudades europeas de la época (y que atendía a un porcentaje de población muchísimo menor que el actual). La ciudad había constituido una poderosa cultura de espacio público valorado, la oferta comercial y cultural crecía en paralelo a los requerimientos de una sociedad cohesionada y estimulada hacia consumos culturales amplios. Una verificación interesante de todas estas aseveraciones es precisamente el análisis del crecimiento de las redes de servicios públicos.
Por aquellos años, aún funcionaban los incineradores en los edificios de la ciudad, la accesibilidad no estaba en la agenda de arquitectos y decisores públicos, el Riachuelo era una verdadera cloaca a cielo abierto, y las inundaciones en La Boca, Avellaneda y Quilmes eran recurrentes. Pero por otro lado, el servicio ferroviario sostenía una calidad razonable, no existían los barrios cerrados, la informalidad urbana era estadísticamente baja y la ciudad enfrentaba sus patologías urbanas con bastante premura.
¿Qué sucedió?
Hoy, el Área Metropolitana de Buenos Aires es el epicentro de un proceso de segregación social de dimensiones alarmantes. Desde hace más de veinticinco años la pobreza no perfora el piso del 25%, normalmente se encuentra en 35% y en momentos recesivos bordea o supera el 50%. Los servicios sociales urbanos están colapsados y la superficie no atendida por redes de movilidad razonables es enorme. Los déficits ambientales (que ya existían en 1975 y se atribuían al dinamismo industrial) se multiplicaron exponencialmente, pero sin la tasa de empleo industrial de entonces. Las patologías urbanas crecen y no parece haber estrategias para detener las tomas de tierra, la expansión constructora sobre humedales y otras expresiones de una urbanidad predatoria.
El AMBA incluyente de los 50 y 60 se transformó en un territorio en degradación, que cristaliza procesos socioeconómicos complejos. La punta del ovillo es obvia. En 1975, el Rodrigazo [1] expresó la debilidad del modelo sustitutivo para enfrentar un shock externo (en ese entonces, el aumento del precio del petróleo que Argentina importaba para sostener sus requerimientos energéticos). Esa inconsistencia generó nuestra primera hiperinflación. Como consecuencia, desapareció la venta de lotes populares en cuotas y el proceso de constitución propietaria masiva e inclusión urbana, que había funcionado razonablemente bien desde principios de siglo hasta ese momento. Desde entonces, el país tuvo buenos o malos momentos económicos (mal que nos pese, más dependientes de cuestiones exógenas que endógenas) pero no definió un modelo económico que reemplace a la industrialización sustitutiva y que sea satisfactorio en materia de organización social.
Es decir, no ha habido líneas de continuidad consistentes en las políticas públicas que sean referencia para los agentes económicos y sociales. En cuarenta y cinco años, la Argentina abrió y cerró su economía, liberó o controló el tipo de cambio, lo mantuvo artificialmente alto o artificialmente bajo, intentó reducir la presión fiscal por períodos cortos y la subió la mayoría de las veces. La falta de articulación política para revisar institutos o regulaciones que quedaron inadecuados con el paso del tiempo produjeron continuidades inerciales. Por supuesto que luego del ‘75 se anudaron circunstancias múltiples que conforman el panorama actual (la apertura comercial de la dictadura, la crisis de deuda, las privatizaciones noventistas) y exceden el espacio de una nota de divulgación. Por esa razón, remarcaré tres fenómenos derivados de la ruptura de un modelo y la incapacidad de conformar una respuesta pública adecuada.
Son: a) la ocupación de amplios espacios del segundo y tercer cordón del AMBA por familias de clase media y alta (entre cien y doscientos mil). Se trata de operaciones de loteos cerrados que alteraron la lógica de movilidad, los precios inmobiliarios en la periferia y los requerimientos de adaptación infraestructural e intensidad de uso de los servicios públicos derivados de un uso extensivo del suelo; b) el cambio en el tejido comercial operado desde los años ‘90, con la consolidación de la oferta de los centros comerciales; c) la ampliación del parque automotor y el deterioro del servicio público de transporte (sobre todo en la periferia).
Un cambio de paradigma urbano
La ruptura de la industrialización sustitutiva produjo un cambio en el tipo de empleo (crecimiento de los servicios y el comercio a expensas de la industria) y una expansión del empleo informal. Lenta pero sistemáticamente, un estado con enormes dificultades fiscales debió atender a un número creciente de personas con una estructura de recursos diseñados para otro volumen de intervención.
Los sectores populares no solo dejaron de poder acceder a un terrenito, sino que además presionaron sobre un sistema de prestaciones públicas que antes era fiable y que sin recursos se iría erosionando. La solución de fondo a esta trama era reconfigurar el sistema económico, conformar una lectura del mundo y de nuestras posibilidades para volver a producir en cantidad y calidad bienes y servicios que satisficieran nuestras expectativas de nivel de vida.
Esa reconfiguración no se llevó adelante; y hoy la industria del AMBA es relativamente pequeña en términos de PBI, dual (una parte se ha modernizado, sobre todo mirando al MERCOSUR y al mercado brasilero, pero la enorme mayoría de empresas está descapitalizada y obsoleta) y sobre todas las cosas carente de un horizonte claro frente a los desafíos que implican los cambios tecnológicos y la globalidad.
El modelo urbano es dependiente del marco social toda vez que la ciudad es una construcción que excede al estado. La ciudad metropolitana tiene una tensión implícita entre hábitat, entorno productivo y ambiente. En el AMBA, en estos cuarenta y cinco años no mejoró uno en detrimento del otro, sino que se retrocedió en los tres vértices.
Por eso, es esencial poner arriba de la mesa este proceso histórico enormemente simplificado en este texto. El AMBA requiere reconcebirse bajo un paradigma urbano nuevo, pero necesariamente soportado por una estructura económica distinta de la actual. Hablar de atributos urbanos (policentrismo, movilidad sostenible, hábitat de calidad, proximidad, gestión energética inteligente) sin hacer referencia a la economía es sólo un ejercicio literario.
El AMBA requiere dar un salto de discurso urbano y proponerse de modo disruptivo no crecer demográficamente en las próximas dos décadas [2]. Dignificar los asentamientos informales, regularizar situaciones, ampliar las redes con servicios adecuados y promover un estándar constructivo aceptable. Exigir el incremento de los cuidados ambientales, consolidar la mancha urbana con un cinturón verde productivo y reducir la movilidad a partir de un soporte de servicios de proximidad suficiente. Todos estos objetivos son dependientes de un giro copernicano en materia económica, que implica asumir el agotamiento del industrialismo sustitutivo (no así de la industria) y la necesidad de integrar nuevas cadenas de valor y elevar la competitividad de las existentes con capacidad de evolución.
Para resolver el AMBA hay que resolver la economía del AMBA (y del país)
La base económica del AMBA actual no puede producir milagros. No contiene, no califica, impulsa actitudes predatorias, degrada las relaciones sociales y el ambiente. No hay obra o servicio público que pueda modificar una dinámica si no se logra que miles de empresas resulten más competitivas, empleen más personas y financien con sus ingresos su hábitat y mejores servicios públicos. La reforma de calado pendiente, complejísima y dilatada en el tiempo, necesita acuerdos. ¿Por qué? No solo porque conviven legitimidades políticas diversas, sino porque sin acuerdos el costo de transformación la volvería imposible.
Las ciudades industriales que se readaptaron a un nuevo contexto tecnológico y ambiental global (como Barcelona o Londres) invirtieron décadas en ese esfuerzo. En el camino, dieron lugar a nuevas oportunidades mientras desaparecían actividades. No se trata de procesos sencillos, pero el costo de evitarlos es mayor a la larga. La construcción de un nuevo modelo económico para el AMBA requiere de inversiones específicas (y el esfuerzo fiscal que eso implica), cambios en la matriz educativa, un modelo logístico diferente, y sobre todo una gobernanza de alta coordinación.
La Buenos Aires Metropolitana tiene enormes activos a favor de una transformación, redes de infraestructuras existentes, suelo disponible, una población alfabetizada y una consciencia creciente de que algo impide el crecimiento sostenido (entre lo que ocupa un rol central la descoordinación de los niveles de gobierno). Las trabas objetivas son fuertes, pero son mayores los frenos intangibles. En especial, la ausencia de una agenda específica que vincule la productividad y la capacidad económica con las adaptaciones territoriales necesarias para favorecer ese proceso.
Necesitamos acuerdos para hacer más eficiente y direccionar mejor la inversión pública, para conformar un estatus ambiental razonablemente homogéneo, para evitar la competencia degradante y habilitar la competencia calificante, para sostener una visión en el tiempo y facilitar la transición, para diseñar un programa de sostenibilidad económica de los servicios públicos, para aprovechar en beneficio recíproco la relación del Gran Buenos Aires con la Ciudad de Buenos Aires, entre otros tantos etcéteras.
Pasar a otro modelo económico requiere decisiones federales. También, decisiones locales vinculadas a la gestión del suelo, y decisiones provinciales como la dotación de personal calificado, la seguridad y un estatus razonable de garantías logísticas, entre otras cosas. Por eso, con mi colega y amigo Facundo Suárez Lastra presentamos en la Cámara de Diputados de la Nación un proyecto de ley para la institucionalidad del AMBA que contenga al gobierno federal, a los gobiernos porteño y bonaerense y a los municipios de la Región Metropolitana de Buenos Aires.
Proponemos una Agencia Metropolitana que institucionalice los acuerdos necesarios para el AMBA. Una herramienta simple, que encare procesos complejos sin ignorar la complejidad de la materia. Una nueva visión no puede ser obra de algún iluminado o de un grupo social dominante. La Argentina del 2020 debe ser el resultado de una conversación democrática sin limitaciones ni restricciones burocráticas, enfocada y atenta a las múltiples esferas que inciden en un buen resultado territorial.
Proponemos institucionalizar porque creemos en las instituciones y no en los golpes de efecto. Los ciudadanos del AMBA y la territorialidad argentina merecen alternativas creativas. También merecen un espacio que dé voz y protagonismo a todos aquellos actores que deban estar.
Publicado en Panamá Revista el 9 de septiembre de 2020.
Link http://www.panamarevista.com/reconfigurar-amba-para-los-ciudadanos/
[1] La cultura popular denominó de esa manera al plan económico impulsado por el ministro Celestino Rodrigo. Consistió en un ajuste significativo del costo de los servicios públicos y una devaluación de la moneda, al mismo tiempo, lo que desató un proceso hiperinflacionario y elevó de modo significativo la conflictividad social (por entonces liderada por la CGT, atento a la enorme tasa de empleo formal existente).
[2] Lo que implica sin duda generar respuestas de desarrollo territorial muy consistentes (sobre todo para el NEA y NOA).
