Publicado en Los Andes el 4 de diciembre de 2016.
¿La Argentina es una república? ¿Debe serlo? Esa duda y esa aspiración se plantearon, con ánimo reconstructor y casi regeneracionista, en el Congreso “Hacia la recuperación de la calidad institucional”, organizado recientemente por la Procuración del Tesoro de la Nación.
La Procuración fue creada en 1863, en los orígenes del Estado nacional, para organizar la acción de su cuerpo de abogados. Desde entonces ocupa una posición clave en la institucionalidad republicana, encauzando las decisiones gubernamentales dentro del marco de la ley y limitando la posible arbitrariedad del gobierno.
La República avanzó y se consolidó sin grandes interrupciones hasta 1916. En su origen, con la guerra civil todavía viva, los hombres de la Organización privilegiaron la cuestión del orden e instituyeron una república presidencial. El presidente tuvo dos atribuciones formales clave –intervenir provincias y declarar el estado de sitio durante el largo receso legislativo– y otras más surgidas de la práctica. La República corrigió los desvíos, ya fuera por un exceso de autoridad, con Juárez Celman, o de debilidad, con Luis Sáenz Peña, y el principio del equilibrio predominó.
Legitimada en el principio de la soberanía popular, aquella República se conformó con maneras simples y modestas para instrumentarla: había sufragio universal masculino, pero la participación era baja y los gobiernos manipulaban y producían los resultados electorales. Cuando nuevas aspiraciones hicieron evidente su débil legitimidad, los dirigentes de la República generaron la reforma que, al transparentar el sufragio y hacerlo obligatorio, fundaron la democracia moderna.
¿Final feliz? Sí y no. Los gobiernos democráticos fueron poco republicanos y, por otra parte, el Estado, que expandió notablemente sus funciones, fue generando una zona gris entre el interés público y el privado, donde creció la colusión. Los abogados del Estado enfrentaron nuevos desafíos.
La democracia reúne familias diversas. La desarrollada –con interrupciones dictatoriales– entre 1916 y 1983 se fundó en una idea de pueblo homogéneo y unánime, sin lugar para la diversidad, con una potestad plena, que en el extremo lo convertía en fuente permanente de nueva legalidad, y que se expresaba a través de un líder, capaz de dar forma a sus imprecisas aspiraciones. Con diferencias de grado, y combinada en cada caso con otros elementos, esta idea está presente en la mayoría de los presidentes democráticos del período.
Existen opiniones diversas sobre esta concepción, todas legítimas. Pero no hay dudas de que habitualmente el fortalecimiento presidencial entró en colisión con la República. La concentración del poder, asociada con la llamada “democracia real”, se desarrolló a costa de las instituciones republicanas, desde el Congreso a aquellas que, como la Procuración del Tesoro, debían poner a los gobiernos en el cauce de la ley.
El segundo problema surge de la creciente injerencia del Estado en cuestiones vinculadas con el ámbito privado. Esto es normal en una sociedad que crece, tanto para regular intereses crecientemente complejos como para promover vastos emprendimientos que hacen al interés general, como lo fue, en tiempos de la República, la educación. Desde 1930, la aceleración de esta intervención requirió el desarrollo de una burocracia diversificada y calificada, y la creación de nuevos mecanismos de regulación y control, como fue, o debió ser, el Banco Central.
Al expandir sus funciones, el Estado tuvo dificultades para mantener su neutralidad y su atención preferente en el interés público. Sobre todo, porque los intereses sectoriales o corporativos se convirtieron en interlocutores fuertes, demandando cada uno por lo suyo. Es conocido el proceso de asalto y captura del Estado y sus agencias por los intereses que éste debía regular. También es conocido el modo como la mayoría de las políticas de promoción fue derivando hacia las franquicias, los privilegios y las prebendas.
En ambas historias la acción de los abogados de Estado seguramente se tornó fundamental, pues fue aumentando enormemente la zona de contacto entre lo que es específico del Estado y lo que son cuestiones civiles o comerciales. Está por hacerse una historia de la Procuración del Tesoro guiada por estas preguntas: cómo creció su tarea a lo largo del siglo XX; de qué modo pudo encauzar la acción de los gobiernos y, sobre todo, cómo pudo mantener el rumbo, probablemente presionada tanto por gobiernos con tendencia al decisionismo como por intereses sectoriales, que podían operar desde las mismas oficinas del Estado.
Sin duda han de haber tenido problemas, sobre todo en los últimos cuarenta años cuando, pese a la construcción de la democracia, se profundizó la degradación del Estado, sus instituciones, su burocracia y hasta la noción misma de Estado de derecho, un punto señalado hacia 1983 por Carlos Nino al hablar de “un país al margen de la ley”.
La inquietud regeneracionista de la Procuración no es injustificada. La democracia republicana fundada en 1983, que debió ser diferente de su antecesora, trastabilla y se tambalea. Los años de la presidencia de Alfonsín fueron apenas una tregua, un alto en un camino de pérdida de autonomía, de prestigio, de calificación profesional y, sobre todo, de ética: la ética del funcionario público, que Max Weber colocó entre los pilares del Estado. Esa decadencia fue la contracara del aumento de poderes de los gobiernos. El creciente decisionismo culminó en el ciclo cerrado en 2015, que dejó una clara huella en la Procuración.
Hay mucho que hacer para reconstruir el Estado y sacarlo de su lamentable estado actual. Una de las prioridades es recuperar una burocracia calificada, con sentido ético y capaz de encarrilar a los gobiernos en el cauce de la ley. Los abogados del Estado tienen mucho para hacer. Con seguridad, existe en cada una de las agencias estatales un núcleo calificado que ha resistido, con el cual iniciar la tarea.
Ésta será ardua, y no necesariamente es agradable para un número grande de ciudadanos, acostumbrados a sobrevivir al margen de la ley, que deberán modificar sus hábitos.
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