Cómo prevenir conflictos por un recurso cada vez más escaso
Por Sarah Glaser y Tim Gallaudet
Traducción Alejandro Garvie
En 2012, los pescadores de vieiras británicos y franceses se enfrentaron en una serie de violentos encuentros, a los que la prensa denominó la “gran guerra de las vieiras”. El conflicto no pasó de embestir a los barcos y arrojar piedras, pero aumentó las tensiones entre los dos gobiernos, y cuando el Brexit entró en vigor en 2020, a la mayoría de los pescadores franceses se les prohibió operar en aguas territoriales británicas. Este año, después de que el Reino Unido prohibiera la pesca de arrastre de fondo para proteger los frágiles hábitats marinos, el gobierno francés protestó con vehemencia y amenazó con responder con medidas comerciales punitivas. También se están produciendo enfrentamientos en otras partes del mundo. En 2022, cuando un guardacostas estadounidense se acercó para inspeccionar un barco chino de pesca de calamares cerca de Ecuador (siguiendo los protocolos legales establecidos), el barco chino utilizó maniobras agresivas para evitar ser abordado. Mientras tanto, decenas de otros barcos huyeron sin ser inspeccionados.
En un mundo consumido por las guerras en Ucrania y Oriente Medio (y un posible conflicto por Taiwán), estos incidentes pueden parecer insignificantes, pero, aunque pueden pasar desapercibidos, las disputas por la pesca tienen el potencial de convertirse en conflictos mayores y exacerbar los existentes, tal como lo han hecho en el pasado las disputas por el petróleo, el agua y los cereales. La pesca es un recurso natural finito que proporciona sustento a miles de millones de personas; los productos del mar constituyen casi una quinta parte del consumo mundial de proteína animal. Sus frutos se encuentran entre los productos alimenticios más comercializados del mundo. El sector pesquero emplea a cientos de millones de personas y alimenta las economías de muchos países en desarrollo y pequeños estados insulares. Y la industria ya enfrenta una presión creciente a medida que la sobrepesca, la mala gestión y el cambio climático degradan las poblaciones de peces en todo el planeta. Se espera que el aumento de las temperaturas oceánicas por sí solo empuje a casi una de cada cuatro poblaciones locales de peces a cruzar una frontera internacional en la próxima década, reorganizando el acceso a este recurso crítico e incentivando la pesca ilegal riesgosa y el abuso laboral en el sector. No es difícil imaginar cómo, en este contexto, podría desatarse una pelea relacionada con la pesca.
De hecho, ya se están produciendo escaramuzas con una frecuencia alarmante. Las peleas por los peces no son nuevas: durante la Guerra Fría, por ejemplo, los países que en otros aspectos estaban alineados se enfrentaban con frecuencia por cuestiones pesqueras. En 1979, Canadá se apoderó de barcos pesqueros estadounidenses en una disputa sobre el atún blanco, y en las Guerras del Bacalao de los años 70, Islandia y el Reino Unido se enfrentaron por los derechos de pesca en el Atlántico Norte. Pero la frecuencia de los enfrentamientos por los recursos pesqueros se ha multiplicado por veinte desde 1970, y el rápido crecimiento de las flotas pesqueras capaces de viajar a aguas lejanas ha aumentado aún más el riesgo de enfrentamientos graves.
Sin embargo, es posible evitar la escalada de conflictos por el acceso a este recurso cada vez más escaso. Cuando cuentan con datos y recursos suficientes, los científicos saben cómo recuperar las poblaciones de peces y gestionar la pesca de forma sostenible, y su capacidad para predecir los efectos de nuevos factores de estrés ambiental sobre las poblaciones de peces está mejorando rápidamente. En lo que respecta a la financiación de este trabajo y la aplicación de sus conclusiones a la gobernanza, la mayoría de los países no están a la altura. Pero con instituciones sólidas, programas de conservación y mejor información en tiempo real sobre lo que ocurre en las aguas nacionales, los organismos pesqueros nacionales e internacionales pueden hacer de los caladeros zonas de paz en lugar de fuentes de conflicto. Ahora es el momento de reunir la voluntad política para hacer precisamente eso y, de ese modo, evitar tragedias en el mar.
CONSIDERA EL PESCADO
Los responsables políticos y el público estadounidense son conscientes de que la pesca es una industria problemática. Informes recientes, incluida una investigación de octubre de 2023 en The New Yorker, han revelado abusos generalizados contra los trabajadores a bordo de los barcos pesqueros de calamares en el Pacífico. Otros informes han demostrado que las malas condiciones de trabajo y otros delitos que proliferan en el sector (desde la pesca ilegal y la piratería hasta el contrabando de vida silvestre, drogas, armas y personas) hacen que los mares sean menos seguros al aumentar el riesgo de robo a mano armada contra los pescadores, militarizar las zonas de conservación y facilitar la corrupción. Desde que salieron a la luz estos problemas, los miembros del Congreso de Estados Unidos han celebrado audiencias, propuesto cambios en las políticas de contratación pública y pedido a la administración Biden que refuerce las regulaciones existentes que impiden la importación de productos del mar producidos mediante trabajo forzoso y mediante pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, así como que aplique sanciones a las empresas que recurran al trabajo forzoso.
Sin embargo, por muy loables que puedan ser estas medidas, no abordan los factores económicos y ambientales que alimentan los conflictos interestatales en torno a la pesca. Se necesitan políticas estrechas y específicas para cada país, pero no son suficientes para abordar problemas de escala regional o mundial. Estados Unidos, con su burocracia competente y su capacidad para hacer cumplir la legislación marítima, tiene un sólido historial de aplicación de medidas para promover la pesca sostenible, pero muchos otros países carecen de los recursos necesarios para una gestión eficaz de la pesca y, como consecuencia de ello, casi el 40 por ciento de las poblaciones mundiales de peces están sobreexplotadas.
En algunos casos, se han logrado avances gracias a iniciativas locales, como las medidas de gestión cooperativa que ocho naciones insulares del Pacífico han aplicado en el marco de las Partes en el Acuerdo de Nauru, pero no existe un mecanismo global para resolver las disputas. El principal vehículo de la gobernanza multilateral de la pesca es el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de Peces, que estableció las herramientas y mecanismos jurídicos que ahora utilizan un conjunto superpuesto de organizaciones regionales de ordenación pesquera (OROP). Pero estos organismos sólo abordan las cuestiones que sus miembros fundadores acordaron abordar, y no todos los conflictos pesqueros son de su competencia. Los conflictos pueden surgir cuando los miembros de las OROP no cumplen las normas de la organización, cuando una población de peces está repartida en la jurisdicción de más de una organización o cuando las flotas que infringen las normas pertenecen a un país que no es miembro de la OROP. Estas organizaciones regionales han resuelto las disputas entre sus miembros, pero los mecanismos de gobernanza existentes deben ser más flexibles y proactivos, y adoptar medidas para prevenir los conflictos que podrían surgir del movimiento de las pesquerías inducido por el cambio climático.
En parte, el problema es de mentalidad. Los gobiernos han tratado durante mucho tiempo las pesquerías como productos comercializables, con el objetivo de maximizar los rendimientos, o como temas de conservación ambiental y recursos que deben mantenerse como un parque nacional. Su potencial para convertirse en lugares de conflicto -y la necesidad de gestionarlas de una manera que preserve la paz- ha sido pasada por alto por todos, salvo un puñado de investigadores. Como resultado, el acceso a las pesquerías a menudo se considera un juego de suma cero, mientras que se pasan por alto las oportunidades de usar la diplomacia. En algunas ocasiones, como cuando Nigeria y Santo Tomé y Príncipe adoptaron un acuerdo de desarrollo conjunto en 2001, las negociaciones marítimas llevaron a una cooperación adicional en la gestión de los recursos. Pero estos casos son raros. Cuando los intereses económicos también llevan a los gobiernos a maximizar el rendimiento de una sola especie, las prácticas pesqueras por lo general no están diseñadas para aprovechar todo el potencial de las pesquerías para apoyar el bienestar humano.
No es sólo la pesca cuyo valor geopolítico está subestimado. Más del 75 por ciento de los océanos del planeta siguen sin explorarse, a pesar del papel que desempeñan estas aguas en el suministro de alimentos, el desarrollo económico, la sostenibilidad energética, la salud pública, el cambio climático y la seguridad. Cuando los investigadores del College of William and Mary pidieron que clasificaran los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, los líderes de los sectores público, privado y sin fines de lucro indicaron que el número 14, “la vida submarina”, era el menos importante. Las cuestiones oceánicas, incluidas la pesca, las áreas protegidas y la ciencia marina, han recibido menos del uno por ciento de la financiación filantrópica mundial desde 2009, y las inversiones gubernamentales en la ciencia oceánica han estado disminuyendo durante décadas. La mayoría de los fondos gubernamentales vienen en forma de proyectos de conservación incluidos en los presupuestos de desarrollo, que en sí mismos representan una fracción minúscula de lo que los gobiernos gastan anualmente en defensa.
Aunque los recursos disponibles para la labor relacionada con los océanos y la pesca han sido limitados, han sido suficientes para que los investigadores demuestren que los gobiernos deben prestar más atención. Las circunstancias en las que es más probable que se produzcan conflictos pesqueros están bien establecidas: acceso desigual o disputado a las zonas de pesca; presencia de buques pesqueros extranjeros, ya sea que estén pescando legal o ilegalmente, en aguas nacionales; baja capacidad de los gobiernos para hacer cumplir la ley marítima; y disminuciones reales o percibidas en el tamaño de las poblaciones de peces. Un análisis reciente del Fondo Mundial para la Naturaleza destaca 20 posibles focos de conflicto en todo el mundo. Algunos, como el Mar de China Meridional, el Cuerno de África y el Golfo de Guinea, no sorprenden, dados los enfrentamientos en curso entre buques militares y barcos pesqueros, y entre barcos pesqueros extranjeros y nacionales, en esas regiones. Es probable que otros, como el Ártico, el Mediterráneo oriental y Melanesia, se calienten si las poblaciones de peces migran en las direcciones previstas en respuesta al cambio climático. Armados con este conocimiento, los responsables de las políticas pueden centrar su atención en la prevención de conflictos.
BUEN GOBIERNO
La expansión de las regulaciones marítimas está cobrando impulso a nivel internacional. Las delegaciones gubernamentales y de la sociedad civil en la COP28, la cumbre climática más reciente de las Naciones Unidas, reconocieron la contribución crucial del océano a la mitigación y adaptación al cambio climático. Desde 2016, cuando entró en vigor el Acuerdo sobre Medidas del Estado Rector del Puerto de las Naciones Unidas, 78 signatarios han acordado combatir la pesca ilegal con inspecciones y otras medidas de seguridad y cumplimiento para los buques que ingresan a sus puertos. El año pasado, las Naciones Unidas también adoptaron el acuerdo sobre la Biodiversidad Fuera de la Jurisdicción Nacional (también conocido como el Tratado de Alta Mar), un paso histórico para los esfuerzos de conservación en aguas internacionales. La Organización Mundial del Comercio también ha comenzado a abordar los subsidios a la pesca patrocinados por los gobiernos. La primera parte de un acuerdo multilateral ya está en vigor, pero más gobiernos deben ratificarlo antes de que entre en vigor. A continuación, los negociadores de la OMC deben acelerar el texto final de un segundo acuerdo, más poderoso, para poner fin a los subsidios que conducen a la sobrepesca.
El desafío ahora es aprovechar los avances logrados en materia de gobernanza de los océanos con políticas que mitiguen específicamente el riesgo de conflictos relacionados con la pesca. Los gobiernos deberían empezar por dedicar más recursos a combatir la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada; adoptar prácticas que aumenten la resiliencia al cambio climático; y ampliar el papel de la sociedad civil y las comunidades indígenas en la gestión pesquera. En Estados Unidos, ya existen mecanismos y herramientas disponibles para acabar con la pesca ilegal y aumentar la seguridad marítima, pero los organismos involucrados necesitan financiación adecuada. El Grupo de Trabajo Interinstitucional sobre Pesca Ilegal, No Declarada y No Reglamentada de la Ley de Seguridad Marítima y Aplicación de la Ley de Pesca, creado en 2020 en virtud de la Ley de Seguridad Marítima y Aplicación de la Ley de Pesca, recibió el encargo de coordinar la estrategia del gobierno estadounidense para poner fin a la pesca ilegal. Pero el grupo aún carece de recursos suficientes para cumplir los objetivos delineados en su ambiciosa estrategia quinquenal.
El gobierno de Estados Unidos debería incluir explícitamente la seguridad de la pesca en los mandatos de las agencias que protegen las aguas estadounidenses e internacionales (incluida la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica, la Guardia Costera, la Marina de Estados Unidos, el Departamento de Estado y la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) y que colaboran con sus homólogos extranjeros para fortalecer la gestión de la pesca. En un paso positivo, el representante republicano por Luisiana Garret Graves y el representante demócrata por California Jared Huffman incorporaron con éxito una enmienda a la Ley de Autorización de Defensa Nacional de 2025 que añade la pesca ilegal a la cartera de la Agencia de Cooperación para la Seguridad de la Defensa del Departamento de Defensa. Pero se puede hacer más. Prevenir las guerras pesqueras en el Pacífico oriental, en particular, es de interés para la seguridad nacional de Estados Unidos, y los servicios militares estadounidenses pueden ayudar a disuadir los conflictos realizando más ejercicios conjuntos y entrenamiento con socios regionales en zonas donde se practica la pesca ilegal.
Estados Unidos también debería ayudar a los gobiernos extranjeros a vigilar el movimiento y las actividades de los buques oceánicos, capacitar y apoyar a los jueces y fiscales para garantizar que se cumplan las normas marítimas vigentes y aumentar las sanciones por pesca ilegal. Los organismos de control estadounidenses y extranjeros deberían trabajar juntos para desmantelar otras actividades delictivas organizadas, incluido el contrabando de armas, drogas y vida silvestre por parte de buques pesqueros, a fin de reducir el riesgo general de conflicto en el mar.
También es necesaria una gobernanza mundial más sólida. La red existente de organizaciones regionales de ordenación pesquera se basa en el consenso y depende de los compromisos voluntarios de sus miembros. Hasta ahora, estas organizaciones han tenido un éxito variable en la consecución de acuerdos multilaterales sobre la asignación de capturas y otras medidas de ordenación pesquera que tienen en cuenta los efectos del cambio climático, pero sí que incluyen en la mesa a un conjunto diverso de actores, desde representantes gubernamentales de las pesquerías en pequeña escala de las naciones costeras hasta los de las flotas pesqueras de aguas distantes del mundo, incluidos los responsables de las políticas de China y la UE. Al programar reuniones complementarias cuando surge una disputa (manteniendo las reuniones científicas o de políticas libres de esas cuestiones), estas plataformas pueden fomentar un diálogo constructivo para abordar los posibles conflictos antes de que se agraven.
Por último, la pesca artesanal y en pequeña escala necesita una gestión basada en datos y que responda al cambio climático. En muchas de estas pesquerías, las regulaciones se aplican actualmente a una sola especie por vez, sin tener en cuenta el cambio ambiental o las interacciones con otras especies; los científicos carecen de datos suficientes para predecir los posibles efectos del calentamiento de las aguas; o los pescadores, los administradores y los responsables de las políticas no pueden ponerse de acuerdo sobre nuevas cuotas de captura. En última instancia, los pescadores deben reducir la cantidad de peces que matan cada año para que las pesquerías sigan siendo fuentes viables de sustento. Hay muchas herramientas disponibles para lograrlo, y se pueden adaptar para que se adapten a cada pesquería. Los reguladores pueden permitir que haya menos barcos en la pesquería; con fondos suficientes o inversión del sector privado, los pescadores pueden adoptar prácticas que reduzcan el deterioro y el desperdicio; los gobiernos pueden invertir en investigación científica para mejorar la modelización de los ecosistemas pesqueros; y los responsables de las políticas pueden eliminar los subsidios perjudiciales a los combustibles y abordar el abuso laboral en el sector pesquero, haciendo que el precio de los productos del mar refleje el verdadero costo de la captura de peces. No hay una solución única para todos, pero la buena noticia es que hay muchos caminos posibles para avanzar.
La salud de los océanos, la salud humana, la paz y la seguridad pueden depender de la pesca, y es hora de que los responsables de las políticas valoren estos activos por lo que valen. Las poblaciones de peces son un recurso cada vez más escaso e impredecible, y las disputas resultantes sobre la pesca podrían escalar y alimentar conflictos regionales o incluso globales. La violencia que se desataría no sólo costaría vidas humanas. Al perturbar una industria fundamental y liberar contaminantes en el océano, la guerra en el mar también destruiría hábitats, degradaría ecosistemas, pondría en peligro la seguridad alimentaria, costaría puestos de trabajo, debilitaría las economías y retrasaría los esfuerzos de mitigación y adaptación al cambio climático. El precio total de librar guerras por la pesca eclipsa la inversión en protección de los recursos naturales y gobernanza global que los Estados tendrían que hacer para evitar que se produjeran conflictos. Las comunidades científicas y conservacionistas han llegado a conclusiones claras sobre cómo gestionar este desafío. Ahora recae en los responsables de las políticas la responsabilidad de adoptar medidas preventivas mientras aún tengan la oportunidad.
Link https://www.foreignaffairs.com/oceans-seas/fish-wars
