Es bien sabido que los argentinos somos muy afectos a las modas, a los eslogans disociados de los contenidos, al apoyo o rechazo de conceptos no necesariamente explicados o comprendidos claramente y a las novedades que no siempre son tales. En materia de política social, hoy aparece como una gran novedad la idea del ingreso o renta básica universal. En el debate de políticas públicas no es una idea nueva y el auge que la misma está tomando durante la actual crisis tal vez pueda tener cierto sentido para ser debatida en países desarrollados, pero claramente no es el caso de Argentina.
La idea, asociada tradicionalmente a la intención de asegurar derechos ciudadanos en sociedades que tienen una gran desconfianza por las capacidades de los Estados para instrumentar políticas públicas adecuadas, tuvo su empujón en el debate hace más de tres décadas con la producción de un grupo de intelectuales liderados por Philippe Van Parijs, cuyo libro “Arguing for Basic Income”[1] (con contribuciones de muy destacados autores[2]) se convirtió rápidamente en una referencia obligada. Posteriormente la idea fue objeto de cierto debate académico de sumo interés y, a partir de la pandemia, apareció como una eventual solución a las demandas de salida de la crisis en diversos países. Sin duda, los aportes de Guy Standing deben ser considerados como los más citados así como los aportes del BIEN (Basic Income Earth Network).
El concepto es simple; se trata, en las palabras de sus defensores en la Red de Renta Básica, de un “ingreso pagado por el estado, como derecho de ciudadanía, a cada miembro de pleno derecho o residente de la sociedad incluso si no quiere trabajar de forma remunerada, sin tomar en consideración si es rico o pobre o, dicho de otra forma, independientemente de cuáles puedan ser las otras posibles fuentes de renta, y sin importar con quien conviva. En menos palabras: una renta básica es una asignación monetaria pública incondicional a toda la población.”
Entre las ventajas que se le atribuyen figura la idea de asegurar derechos iguales para todos, sin exigir ninguna contraprestación ni mecanismo de selección de los beneficiarios. Es claro que así determinada, esta política no requiere de capacidades estatales, más allá de las necesarias para distribuir fondos por un monto uniforme a todos los ciudadanos. El monto de esa transferencia dependerá, en consecuencia, de los recursos que cada sociedad acepte destinar a este programa y no tendrá efectos distributivos, salvo los que surjan de su financiamiento.
Esta idea de no depender de las políticas públicas ni requerir mecanismos que mejoren la distribución del ingreso, propias del pensamiento conservador liberal, ha desarrollado de manera algo llamativa la adhesión de muchos pensadores autoproclamados como progresistas. De hecho, resulta incluso una idea claramente menos redistributiva y más desconfiada de las capacidades de las políticas públicas que la idea de impuesto negativo sobre la renta defendido en los años sesenta por Milton Friedman y James Tobin.
No creemos que este sea el lugar de incorporar un debate teórico, que tiene ya su desarrollo muy importante en ámbitos académicos. En cambio, nos interesa discutir aquí qué significa esta idea en su aplicación al caso de un país latinoamericano, como la Argentina, en el contexto de crisis vigente y, más importante, cuáles son los desafíos concretos de la política de protección de ingresos en lo que vendrá. Para ello, comenzaremos por revisar la organización de las prestaciones correspondientes y los cambios motivados por la crisis del COVID-19.
La protección de ingresos monetarios a los hogares en la Argentina
La organización de las políticas de protección de ingresos de los hogares en la Argentina se estructura en las antípodas del Ingreso Básico Universal. Para comprenderla, resulta indispensable discriminar las prestaciones contributivas que se financian principalmente con recursos vinculados a los salarios formales registrados y se enmarcan en la seguridad social; de las iniciativas no contributivas que son solventadas mediante recursos de rentas generales y se desvinculan del mundo formal del trabajo[3].
Entre las políticas contributivas, propias del mercado formal, encontramos prestaciones relacionadas con la cobertura de ingresos monetarios enmarcadas en los grandes componentes de la seguridad social (Seguros de Vejez, Invalidez y Fallecimiento que constituyen la denominada “previsión social”; Seguros de Desempleo; Seguros de Riesgos del Trabajo, y Sistemas de Asignaciones Familiares, entre otros). Por su parte, las políticas o programas no contributivos de protección de ingresos buscaban originalmente asegurar consumos mínimos de ciertos bienes y servicios indispensables para la satisfacción de necesidades básicas, que suelen definirse mediante acuerdos sociales, en relación con las características de cada economía y los espacios fiscales correspondientes. Allí se incluyen típicamente iniciativas que buscan resolver el problema de la pobreza extrema o el hambre y consumos específicos en función de las preferencias y sensibilidades de cada sociedad (así pueden alcanzarse provisiones adecuadas de abrigo, vestimenta, vivienda, transporte, esparcimiento, deporte, consumos culturales, etc.).
Paulatinamente y en respuesta a las crecientes dificultades vinculadas al mundo del trabajo (relacionadas con el subempleo, desempleo e informalidad, entre otros), los tradicionales programas de seguridad social contributivos dejaron de ser considerados suficientes y durante las últimas décadas creció la preocupación de las sociedades por el desarrollo de nuevos sistemas de protección social[4] más amplios. Así, los antiguos esquemas contributivos fueron ampliando sus características solidarias y combinándose con políticas usualmente denominadas como “no contributivas” orientadas a la ampliación de la cobertura y a la búsqueda de su universalización.
En consecuencia, se fueron generando importantes heterogeneidades y esquemas fragmentados (contributivo vs. no contributivo, nacional vs provincial o local; correspondientes a los trabajadores formales, a los informales, desempleados; vinculado con tal rama de actividad o sector específico, etc.) que configuran mecanismos de desigualdad de acceso y de nivel de prestaciones en función de las características de los titulares de las políticas, especialmente en relación con el mercado de trabajo. De ello se deriva en muchos casos una distribución de protección social que no necesariamente contribuye a favorecer la equidad del sistema. La superposición de iniciativas ha contribuido a la fragmentación del sistema de protección social. Esta fragmentación muchas veces carece de justificación.
No obstante, las dificultades señaladas distan mucho de ser resueltas mediante la implementación de un programa único. La situación de los diversos grupos de población, de las diferentes demandas de las políticas y de los espacios fiscales necesarios para cada iniciativa ha sido también una razón atendible a esa diversidad de programas. Así, el sistema vigente presenta desafíos persistentes en relación con temas el rol de la informalidad en la protección social o la situación de grupos específicos de trabajadores, tales como el personal doméstico, autónomos y trabajadores rurales, entre otros. Finalmente, la sostenibilidad financiera del sistema y su previsibilidad se constituyen como desafíos claves para el diseño e implementación de un esquema que logre alcanzar los objetivos deseados.
Que está haciendo la Argentina en materia de protección de ingresos monetarios a los hogares frente a la pandemia de COVID19
La pandemia ha demandado respuestas rápidas y significativas por parte de un sistema que ya era claramente insuficiente e ineficiente para asegurar la cobertura universal de los diferentes componentes de la protección social. Frente a ello, el gobierno argentino dispuso un amplio esquema de respuestas en materia de protección de ingresos frente a la pandemia de COVID19 y el correspondiente Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio (ASPO) que se mantiene de manera extendida implicando importantes pérdidas de ingresos a numerosos sectores. Tal como se desprende del documento publicado por la Fundación CECE, entre los programas sociales vinculados con la protección de ingresos que el gobierno argentino está instrumentando para atender los efectos más inmediatos de la pandemia en el plano “no contributivo” pueden destacarse los presentados en la siguiente lista.
PROGRAMAS DE PROTECCIÓN DE INGRESOS INSTRUMENTADOS POR ARGENTINA EN RESPUESTA AL COVID-19
- Subsidio extraordinario a la Asignación Universal por Hijo (AUH) y a la Asignación Universal por Embarazo (AUE) consistente en el pago de $3.103 adicionales por destinatario, que duplica la prestación mensual dispuesta por estos programas. Fueron alcanzados por esta iniciativa 4,3 millones de niños, niñas o adolescentes, nucleados en 2,4 millones de hogares. El costo fiscal mensual alcanza a $13.343 millones y representa el 0,042% del PIB anual[5].
- Tarjeta Alimentar: Se dispuso un refuerzo adicional de $4.000 para hogares con un hijo de hasta 6 años de edad que recibe la AUH y de $6.000 para hogares con más de un hijo de ese rango de edad que participe de esa prestación. También alcanza a embarazadas a partir de los 3 meses que cobran la AUE y personas con discapacidad que reciben la AUH. Fueron alcanzadas por este programa 1,8 millones de personas. El costo fiscal mensual estimado asciende a $7.600 millones (0,024% del PIB anual).
- Refuerzo excepcional de las jubilaciones y pensiones mínimas por un monto máximo de $3.000, para aquellos que perciben un haber superior al haber mínimo, equivalente a la cantidad necesaria hasta alcanzar la suma de $18.891. Se encuentran alcanzadas por este mecanismo de protección 6,7 millones de personas. El costo fiscal mensual asciende a $14.070 millones y representa 0,044% del PIB anual. No obstante, debe tenerse especial cuidado al considerar las implicancias en materia de protección de ingresos de los adultos mayores y el impacto fiscal de este refuerzo, toda vez que desde finales del año anterior se encuentra suspendida la movilidad de las prestaciones que establece la legislación y mensualmente el poder ejecutivo dispone los aumentos a otorgar en cada período. En consecuencia, si se considera este refuerzo como una compensación parcial a la movilidad que no se está otorgando podría tratarse (al menos para algunos grupos de jubilados o pensionados) de un deterioro del poder adquisitivo con cierto ahorro fiscal más que costo adicional.
- Ingreso Familiar de Emergencia (IFE): Destinado a Monotributistas de categorías A o B, Monotributistas sociales, trabajadores/as de casas particulares, trabajadores/as desempleados/as o informales de entre 18 y 65 años, cuyos grupos familiares cumplan con los criterios socio económicos establecidos. Se trata de un ingreso de $10.000 a ser cobrados por un solo integrante de cada grupo familiar, priorizando a las mujeres. Se aprobaron transferencias para 8,9 millones de destinatarios. El costo fiscal mensual asciende a $ mensual $88.570,6 millones (0,281% del PIB anual). Por el momento se autorizaron 3 pagos de esta magnitud correspondiente a los meses de abril, mayo y junio.
- Bono de $3000 a destinatarios de otros planes sociales no compatibles con el IFE: Alcanza a 550.000 personas. Costo fiscal mensual $1.650 millones (0,005% del PIB anual).
Fuente: Versión actualizada del análisis disponible en Cetrángolo y Curcio, “Los programas sociales para atender los efectos de la pandemia en Argentina en su primera etapa”, Fundación CECE, Buenos Aries, 2020.
Además de las mencionadas iniciativas, dentro del plano “contributivo” más directamente ligado con el mundo laboral pueden destacarse el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP), los subsidios a las tasas de interés para préstamos a empleadores y trabajadores autónomos y las transferencias a empresas para sostener los precios de las tarifas, entre otros, con importante impacto en la protección de los ingresos de los hogares.
La discusión vigente en Argentina y sus potenciales implicancias
En los últimos meses se han multiplicado las referencias y propuestas de algo que suele denominarse Ingreso Básico Universal. Para bien o para mal, la casi totalidad de los que proponen esta política utilizan ese nombre para designar cosas muy diferentes a la política así designada y, en consecuencia, las iniciativas que proponen mantienen los problemas y dificultades administrativas de los programas ya existentes sin contar con los beneficios administrativos pretendidos.
Se ha visto que pretender un Ingreso Básico Universal para toda la población a través de una transferencia plana que alcance a todos los habitantes del país tendría la ventaja de eliminar la necesidad de capacidades estatales para asignar esos recursos, o minimizarlas resolviendo las dificultades vinculadas con la selección de los destinatarios. No obstante, como se dijo anteriormente, una iniciativa de esas características no resolvería los problemas de distribución del ingreso, utilizaría fondos públicos para brindarle ingresos adicionales a un grupo importante de la población que no los requiere ya que no resultarían de importancia para su situación personal y, en consecuencia, implicaría un uso muy discutible del escaso espacio fiscal disponible en estas circunstancias.
No obstante, el propio ministro de Desarrollo Social de la Nación, Daniel Arroyo, ha afirmado que la política social post pandemia en proceso de definición por parte del ministerio que él coordina se estructurará bajo tres ejes: el fomento a la generación de ingresos a través del trabajo, el acceso a servicios provenientes de infraestructura básica y la protección de ingresos monetarios a las familias bajo la configuración, precisamente, de un Ingreso Básico Universal. Sin embargo, es claro que el propio ministro no está pensando en algo parecido a lo que se conoce como Ingreso Básico Universal cuando dice que será otorgado a 3 millones de personas, muy lejos del universo de la población argentina.
Entonces, nada más falso e improductivo que generar una “grieta” entre defensores y detractores del Ingreso o Renta Básica Universal, desvirtuando lo que efectivamente ha sido un interesante desarrollo teórico. Es importante no dejarnos llevar por la posibilidad de soluciones mágicas y simplistas de problemas complejos, y enfocarnos en los difíciles desafíos que tenemos que enfrentar para dar cobertura universal a los riesgos que enfrenta la sociedad, y especialmente los grupos más vulnerables, mediante una mejor y más eficiente combinación de políticas. Para ello resulta necesario trabajar sobre las bases de información para permitir mejoras rápidas en los mecanismos de selección de las poblaciones objetivo, y favorecer la administración de los programas mediante una adecuada articulación entre las áreas de gobierno responsables (tanto en el gobierno nacional, como en las provincias y municipios). Y, mucho más urgente, teniendo en cuenta el escaso espacio fiscal que tiene y tendrá Argentina durante los próximos meses (o años), lograr el mayor impacto sobre la equidad para atender las dificultades de los más vulnerables que hoy frente a las implicancias reforzadas por la pandemia se encuentran en una situación desesperada. Creemos que es momento de priorizar de forma adecuada para lograr el mejor uso de los recursos escasos de que disponemos, y no de distribuir lo que no tenemos sin criterios precisos.
Publicado en Alquimias Económicas el 22 de julio de 2020.
[1] Van Parijs, P. (ed.), “Arguing for Basic Income”, Verso, Londres, 1992.
[2] Entre otros: Guy Standing, Claus Offe, André Gorz, Alan Carling y el propio Van Parijs.
[3] Las prestaciones de la seguridad social fueron planteadas históricamente en la Argentina sobre la base de modelos de financiamiento contributivos en los que, a partir de la intermediación del Estado, los trabajadores y empleadores aportan un porcentaje determinado del salario destinado al financiamiento de los gastos resultantes de posibles eventualidades, que atentan contra el buen funcionamiento de los mercados y generan riesgos de discontinuidad en la generación de ingresos de los trabajadores y sus familias. En ese sentido podemos decir que los seguros sociales mantienen un esquema de financiamiento a partir de contribuciones tripartitas (de asegurados, empleadores y Estado) sobre la nómina salarial. Véase Mesa-Lago, Carmelo y Bertranou, F. (1998), Manual de Economía de la Seguridad Social. Centro Latinoamericano de Economía Humana (Claeh).
[4] En ese sentido, una clara presentación de ese cambio en la política social puede encontrarse en el documento presentado por la CEPAL en su 31 Período de Sesiones, en 2006.
[5] Se ha utilizado aquí la estimación oficial del PIB para 2020 incluida en el Mensaje de Presupuesto de la Administración Nacional remitido en septiembre de 2019. Allí se suponía una inflación (índice de precios implícitos) de 43,5% y un crecimiento real del 1% para 2020. Es claro que esos supuestos dejaron de ser realistas, pero se toman como referencia por ser la única estimación oficial existente.
