¿Qué hay detrás de la explosión mundial de conflictos violentos?
Traducción Alejandro Garvie
Los conflictos violentos están aumentando en múltiples partes del mundo. Además del ataque de Hamás del 7 de octubre a Israel y la ofensiva israelí en Gaza, que plantea el espectro de una guerra más amplia en Oriente Medio, ha habido un aumento de la violencia en toda Siria, incluida una ola de ataques con drones armados que amenazaron a las tropas estadounidenses estacionadas allí. En el Cáucaso, a finales de septiembre, Azerbaiyán se apoderó del enclave en disputa de Nagorno-Karabaj, lo que obligó a unos 150.000 armenios étnicos a huir de su hogar histórico en el territorio y preparó el escenario para nuevos combates con Armenia. Mientras tanto, en África, la guerra civil en Sudán continúa, el conflicto ha regresado a Etiopía y la toma militar de Níger en julio fue el sexto golpe en el Sahel y África Occidental desde 2020.
De hecho, según un análisis de los datos recopilados por el Programa de Datos sobre Conflictos de Uppsala, realizado por el Instituto de Investigación para la Paz de Oslo, el número, la intensidad y la duración de los conflictos en todo el mundo se encuentran en su nivel más alto desde antes del final de la Guerra Fría. El estudio encontró que había 55 conflictos activos en 2022, y que el promedio duraba entre ocho y 11 años, un aumento sustancial con respecto a los 33 conflictos activos que duraban un promedio de siete años una década antes.
A pesar del aumento de los conflictos, ha pasado más de una década desde que se negoció un acuerdo de paz integral con mediación internacional para poner fin a una guerra. Los procesos políticos liderados o asistidos por la ONU en Libia, Sudán y Yemen se han estancado o colapsado. Conflictos aparentemente congelados (en países como Etiopía, Israel y Myanmar) se están descongelando a un ritmo alarmante. Con la invasión rusa de Ucrania, el conflicto de alta intensidad ha regresado incluso a Europa, que anteriormente había disfrutado de varias décadas de relativa paz y estabilidad. Junto a la proliferación de la guerra, han llegado niveles récord de agitación humana. En 2022, una cuarta parte de la población mundial (dos mil millones de personas) vivía en zonas afectadas por conflictos. El número de personas desplazadas por la fuerza en todo el mundo alcanzó la cifra récord de 108 millones a principios de 2023.
Hasta ahora, la respuesta internacional de los estados miembros de la Unión Europea, el Reino Unido y los Estados Unidos, todos los cuales invirtieron fuertemente en la consolidación de la paz después de la Guerra Fría, ha sido desviar los objetivos de la “paz” de la resolución a la gestión de conflictos. Pero los acontecimientos en Oriente Medio y otros lugares son un recordatorio de que los conflictos sólo pueden gestionarse durante un tiempo determinado. A medida que los combates estallan en todo el mundo y las causas profundas del conflicto siguen sin resolverse, las herramientas tradicionales de consolidación de la paz y desarrollo parecen cada vez más ineficaces. El resultado es que las facturas de ayuda aumentan, los refugiados son desplazados y las sociedades fracturadas siguen sufriendo. Se necesita urgentemente un nuevo enfoque para resolver y gestionar los conflictos y sus repercusiones.
MAQUINARIA ROTA
Después de haber disminuido entre 1990 y 2007, el número total de conflictos en todo el mundo comenzó a aumentar en 2010, según el Programa de Datos de Conflictos de Uppsala. El número de guerras civiles e interestatales, y las muertes que causan, se encuentran ahora en sus niveles más altos desde mediados de la década de 1980, y la ONU declaró en enero que el número de conflictos violentos en todo el mundo se encuentra en su nivel más alto desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. Es cada vez más probable que las guerras detenidas se reaviven en el plazo de un año, como ocurre unas cinco veces al año en promedio.
Las guerras son cada vez más comunes y difíciles de poner fin por varias razones. Uno es la naturaleza cambiante del conflicto. Las guerras del siglo XXI tienden a librarse entre Estados y grupos armados comprometidos con diferentes causas con acceso a armamento relativamente avanzado y otras formas de tecnología, así como a dinero obtenido de recursos naturales y actividades criminales. Los conflictos complejos y multipartidistas se convirtieron en la norma después del colapso de la Unión Soviética, que eliminó el principio de organización binaria de la competencia entre Occidente y la Unión Soviética que dio forma a muchas guerras anteriores. Más recientemente, los conflictos también se han internacionalizado cada vez más. Países como Rusia, Arabia Saudita, Turquía, los Emiratos Árabes Unidos y Estados Unidos se ven arrastrados periódicamente, ya sea directa o indirectamente, a guerras extranjeras, como se ha visto repetidamente en los conflictos de Oriente Medio y África. Cuantas más partes locales e internacionales estén involucradas en un conflicto, más difícil será ponerle fin.
La ONU, que alguna vez fue el mediador de conflictos de referencia, ha sido marginada. La pérdida de influencia de la ONU ha sido impulsada por la competencia geopolítica, que ha dividido a los estados poderosos. El Consejo de Seguridad de la ONU se ve particularmente afectado por estas fuerzas. Se ha paralizado, plagado de crecientes rivalidades internacionales entre Estados Unidos, Rusia y China y de un enfoque cada vez más transaccional de la política internacional. El estancamiento en el Consejo de Seguridad significa que la ONU no puede ofrecer soluciones ni censura por crímenes de guerra o agresión. Los equipos de transición y mantenimiento de la paz con mandato del Consejo de Seguridad son cada vez más raros y a menudo tienen una vida corta, y los enviados de la ONU, las fuerzas de paz y otros funcionarios carecen cada vez más de influencia y credibilidad ante las partes en conflicto. En junio de este año, por ejemplo, Malí buscó la retirada de una presencia de mantenimiento de la paz de la ONU que duró una década debido a las tensiones entre el gobierno y la misión, incluido un desacuerdo sobre su papel y mandato. Según se informa, los señores de la guerra rivales de Sudán se negaron incluso a hablar con el enviado especial de la ONU para su país, Volker Perthes, antes de que éste dimitiera en septiembre. El jefe de las fuerzas de paz de la ONU, Jean-Pierre Lacroix, ha declarado que las divisiones dentro del Consejo de Seguridad significan que las misiones de la ONU ya no pueden lograr “el objetivo final del mantenimiento de la paz” (idear soluciones políticas duraderas) y en cambio deben conformarse con “objetivos intermedios” como “preservar el alto al fuego”.
Cada vez más abrumados por una serie de crisis globales y nuevas prioridades políticas, incluida la agresión rusa en Europa y una China asertiva, muchos responsables políticos de alto nivel en Estados Unidos y Europa ven un valor limitado en intervenir militarmente o invertir un capital político significativo en conflictos lejanos que consideran de poca importancia estratégica. En cambio, la atención se ha centrado en abordar las consecuencias de los conflictos (oleadas de refugiados y contrabando transfronterizo de drogas y armas, en particular) en lugar de sus causas.
BAJAR LA VARA
Frente a esta serie de desafíos, la percepción de lo que es posible entre los funcionarios de la ONU y los países occidentales que alguna vez apoyaron el proceso de paz (principalmente los estados miembros de la UE liderados por Francia y Alemania, así como el Reino Unido y los Estados Unidos) es diferente. Un exfuncionario de la ONU que trabajó durante décadas en procesos de paz internacionales ha señalado que las numerosas barreras a la mediación hacen que sea “casi imposible” poner fin a los conflictos modernos. En la práctica, la intervención actual de la ONU a menudo sirve para reducir la intensidad de los conflictos o, en el mejor de los casos, iniciar un frágil proceso político que pocos esperan que funcione. En privado, muchos mediadores veteranos y funcionarios políticos han argumentado que las ambiciones de muchos esfuerzos de mediación internacional se limitan tácitamente a acuerdos bilaterales diseñados para lograr una distensión a corto plazo u objetivos limitados, como el acuerdo de 2022 que permitió que el grano ucraniano pasara a través del Mar Negro. Marginados durante las negociaciones y carentes de acuerdos de paz amplios y transiciones políticas en las que puedan desempeñar un papel importante, los mediadores de la ONU han perdido gran parte de su razón de ser. La mayoría de las demás herramientas de consolidación de la paz (entre ellas el diálogo político inclusivo, la rendición de cuentas, la justicia transicional y la reforma del sector de seguridad) no pueden tener éxito sin procesos políticos que las afiancen.
En otros lugares, las aspiraciones de muchos diplomáticos occidentales se han desplazado silenciosamente hacia buscar o apoyar la contención o la reducción de las tensiones, evitando la búsqueda de una resolución pacífica y sostenible de los conflictos. Los esfuerzos de Estados Unidos por describir los Acuerdos de Abraham –que buscaban normalizar las relaciones árabes con Israel– como “un proceso de paz” resaltan este cambio. En la práctica, los acuerdos no abordan los factores que impulsan el conflicto palestino-israelí, como ha quedado desastrosamente claro en la guerra entre Israel y Hamas.
Las aspiraciones internacionales de soluciones a largo plazo son particularmente bajas en Medio Oriente y el Norte de África. La fase actual de la guerra civil de Yemen se ha ralentizado hasta casi detenerse tras las negociaciones entre los rebeldes hutíes (que desencadenaron el conflicto al tomar la capital en 2014) y Arabia Saudita, que intervino para derrocarlos en 2015. Pero la ONU y los rivales internos de los hutíes han sido excluidos de las negociaciones y las posibilidades de un acuerdo político significativo parecen bajas. Muchos yemeníes, incluido el veterano investigador Nadwa al-Dawsari, esperan un regreso a los combates tarde o temprano, o la continuación de un estado de limbo de “ni guerra ni paz” si el canal hutí-saudí sigue siendo la principal vía de negociación.
El llamado conflicto congelado de Siria también está experimentando un alarmante pero predecible aumento de la violencia y la inestabilidad debido a la falta de progreso en las negociaciones. Por un lado, las negociaciones entre el Comité de Enlace Árabe, compuesto por Jordania, Arabia Saudita, Irak, Egipto y la Liga Árabe, y el gobierno sirio se han estancado. Al mismo tiempo, el proceso de paz liderado por la ONU en Siria está desvinculado de los factores que impulsan el conflicto. Está persiguiendo objetivos limitados, incluida una nueva constitución que será redactada por un comité que no se ha reunido en 18 meses, y un proceso aún por comenzar, liderado por la ONU, que busca generar confianza mutua entre Siria y el Enlace Árabe. Comité, Francia, Alemania, el Reino Unido y los Estados Unidos. Este proceso está en gran medida divorciado de los actuales acontecimientos políticos y militares, incluido un reciente aumento de la violencia en todo el país.
LA VIOLENCIA NO SE PUEDE CONTENER
Hasta hace poco, algunos funcionarios internacionales parecían pensar que poner fin a los combates era un objetivo suficientemente bueno. A finales de septiembre, el asesor de seguridad nacional de Estados Unidos, Jake Sullivan, alardeando de la buena fe de la política exterior de la administración Biden, afirmó que Oriente Medio estaba “más tranquilo hoy que en dos décadas”. Pero los brutales ataques de Hamás en Israel una semana después de sus comentarios y la actual respuesta militar de Israel en Gaza, así como la creciente violencia en toda Siria, muestran los límites de la contención.
La contención no resuelve los conflictos y requiere una gestión activa. Esto significa esfuerzos proactivos para abordar los agravios, sofocar la violencia, avanzar en las negociaciones y tomar medidas para hacer frente a la creciente inestabilidad o eventos inesperados. Si bien reducir la violencia es un objetivo inicial sensato, una vez que los conflictos han disminuido, con demasiada frecuencia la atención se desplaza hacia otra parte. Entonces, es fácil pasar por alto las señales de advertencia de que los combates están a punto de reiniciarse. Este es un problema particular cuando actores o regímenes armados mantienen el control después de procesos de paz fallidos o durante transiciones políticas. Al no rendir cuentas por sus fechorías pasadas, esos grupos se sienten libres de repetir la violencia. Por esta razón, los generales de Sudán parecen haber creído que no tendrían que rendir cuentas ante la ONU, sus patrocinadores internacionales (particularmente Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos) o los estados involucrados en apoyar el proceso de transición (incluidos Noruega, el Reino Unido y Estados Unidos) cuando comenzaron a pelear entre sí en abril. Los activistas y diplomáticos sudaneses con base en la capital señalaron acertadamente que habían advertido repetidamente que los hombres que han gobernado el país desde el golpe militar de 2019 se estaban preparando para la guerra entre sí. Pero estas advertencias fueron desestimadas o suavizadas en las capitales occidentales, incluido Washington, en parte porque aún no había estallado ningún conflicto y porque los funcionarios no veían a Sudán como una prioridad.
Tanto los actores regionales como los diplomáticos y analistas occidentales han sostenido durante mucho tiempo que el statu quo en Gaza y Cisjordania es insostenible. Pero la atención internacional se ha centrado en otra parte. Los esfuerzos de normalización regional liderados por la administración Trump construyeron vínculos entre Israel y antiguos adversarios árabes, incluidos Bahréin y los Emiratos Árabes Unidos. Los Acuerdos de Abraham han sido sostenidos por la administración Biden, que ha buscado enérgicamente un acuerdo entre Israel y Arabia Saudita. Pero estos esfuerzos han fracasado por completo a la hora de abordar las causas del conflicto palestino-israelí. A pesar de esto, incluso cuando la guerra entre Israel y Hamás se intensificó, funcionarios estadounidenses, incluido el Secretario de Estado Antony Blinken, declararon que Washington todavía esperaba continuar las negociaciones de normalización entre Israel y Arabia Saudita.
LA TRAMPA DE LA AYUDA
Con demasiada frecuencia, la ayuda humanitaria se ha convertido en una panacea para gestionar conflictos no resueltos. Tomemos como ejemplo a Siria, en donde, 12 años después de que comenzara la guerra, las solicitudes de financiación de ayuda de la ONU para 2023 incluían 4.810 millones de dólares para programas dentro del país y 5.700 millones de dólares para apoyar a los refugiados. Se están gastando sumas similares en Sudán y Myanmar, países que sufren conflictos y tienen funciones vacantes de enviados políticos de la ONU y ningún proceso de paz discernible. La violencia continúa sin cesar y los civiles subsisten con una escasa ayuda, en zonas donde se puede llegar a ellos. A medida que aumenta el número de conflictos, el precio de la ayuda sigue aumentando.
Los donantes no pueden hacer frente al creciente costo de la guerra. La financiación para los llamamientos de ayuda aumentó en un promedio de diez por ciento interanual entre 2012 y 2018, pero luego disminuyó. Sin embargo, los llamamientos de fondos de la ONU han seguido creciendo, cuadruplicándose entre 2013 y hoy. De los 406 millones de personas que necesitaban asistencia humanitaria en 2022, el 87 por ciento vivía en un país en medio de un conflicto de alta intensidad y el 83 por ciento en una crisis prolongada.
La ayuda, en estas circunstancias, no puede ser la única respuesta. El regreso de los refugiados requiere un cambio fundamental en la dinámica local que permita a quienes huyen de la violencia y la persecución regresar a sus hogares de manera segura, acceder a sus propiedades y reintegrarse a la sociedad sin discriminación. Al mismo tiempo, la justicia y el desarrollo posconflicto requieren una gestión por parte de gobiernos adecuados que estén dispuestos a abordar las violaciones cometidas durante el conflicto y proporcionar una gobernanza adecuada y libre de discriminación para facilitar un entorno económico productivo en el que se combata la corrupción y las actividades ilícitas. La construcción de la paz liderada localmente que repare las fracturas sociales causadas por el conflicto requiere un espacio cívico para llevar a cabo el diálogo, abordar los agravios y garantizar una toma de decisiones y una gobernanza inclusivas.
BENDITOS LOS QUE HACEN LA PAZ
El mundo se encuentra en un punto de inflexión y todavía es posible galvanizar el apoyo a un nuevo enfoque para resolver los conflictos. Para lograrlo, se necesita un liderazgo creativo y valiente de una amplia coalición de políticos, líderes empresariales, la ONU, constructores de paz y comunidades locales, alineados con una ambición renovada de lograr la paz. Sin aspirar a una paz sostenible y sin valorarla, es muy fácil aceptar los resultados menos malos y olvidar el enorme costo humano y de recursos que esto implica.
En primer lugar, cualquier esfuerzo por renovar el proceso de paz para el siglo XXI necesita la voluntad política de los Estados poderosos, principalmente Estados Unidos y los demás miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU. Este punto fue planteado explícitamente por el Secretario General de las Naciones Unidas, Antonio Guterres, en su informe de políticas publicado recientemente, “Una nueva agenda para la paz”, una visión que coloca la responsabilidad de garantizar la paz y defender las normas internacionales en manos de países individuales en lugar de en manos de los Estados Unidos. Si los gobiernos que dicen creer en un orden basado en reglas (incluidos los de Bruselas, Londres y Washington) están dispuestos a defender las leyes y normas internacionales, entonces puede haber alguna esperanza para el futuro. Pero si no es así, es seguro que la actual carrera hacia el abismo continuará.
Un lenguaje más preciso que se refiera a “paz” puede ayudar a estos gobiernos a retomar la lucha por ella. Describir las negociaciones sobre un alto el fuego como un “proceso de paz”, como si la paz estuviera a la vuelta de la esquina y no a años o décadas de distancia, conduce con demasiada frecuencia a afirmaciones tempranas de que se ha logrado sólo porque las armas se han silenciado temporalmente. Esta idea errónea conduce a la desconexión. Un marco nuevo y más preciso que diferencie entre las etapas de gestión de conflictos, resolución de conflictos y consolidación de la paz, así como una explicación más honesta de las perspectivas de avance hacia la siguiente etapa, conduciría a una explicación más honesta de lo que es posible y práctico o moralmente aceptable. En particular, este nuevo enfoque del lenguaje ayudaría a establecer expectativas realistas de lo que se puede lograr en el corto, mediano y largo plazo. También evitaría la tan conocida prisa por declarar el éxito que frustra la continuación de muchos procesos de paz.
Lo más importante es que se necesita un nuevo enfoque de la mediación. Los procesos y prácticas formales de consolidación de la paz se ampliaron y profesionalizaron durante el período posterior a la Guerra Fría, y suponen o requieren dinámicas (incluidas la cooperación geopolítica y los acuerdos de paz y transiciones políticas exitosos) que ya no existen. El mundo actual está definido por la competencia geopolítica y requiere algo muy diferente. Al responder a estos desafíos, los mediadores deben volverse más creativos y colaborativos. Deben convertirse en defensores de su propia causa, defendiendo públicamente la paz, y deben conseguir apoyo diplomático e interactuar con una amplia variedad de grupos, incluida la sociedad civil. En particular, los mediadores deben trabajar estrechamente con los constructores de paz locales y empoderarlos, absorbiendo el conocimiento local e involucrando a actores clave en los procesos de paz, que ya no deben buscar perpetuar las dinámicas de poder del status quo. Los mediadores también deben trabajar estrechamente con los bloques regionales (y en ocasiones brindarles apoyo) desempeñar un papel más importante en el apoyo a las negociaciones bilaterales y empoderar a las partes en conflicto para crear una paz sostenible una vez que se hayan silenciado las armas.
Mientras tanto, quienes busquen lograr la paz necesitarán involucrar a actores no tradicionales: potencias medias, organizaciones humanitarias y actores del sector privado. Estas asociaciones deben aprovechar el potencial de la agenda ambiental, social y de gobernanza corporativa para forjar un papel para el sector privado en el apoyo a la paz, forjar nuevos modelos de cooperación geopolítica y utilizar la ayuda para apoyar la paz en lugar de servir como sustituto de ella. Estas son grandes preguntas. Pero también son los requisitos básicos para construir una paz sostenible, detener la proliferación de conflictos y aspirar a algo más que la sofocación temporal de la violencia.
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