¿Quién asumirá los costes de un ajuste del comercio mundial?
Traducción Alejandro Garvie.
Los desequilibrios comerciales que caracterizan la economía global son fundamentalmente insostenibles. China, Alemania y algunas otras economías mantienen grandes y persistentes superávits comerciales, mientras que Estados Unidos absorbe gran parte de estos superávits registrando el mayor déficit comercial del mundo. Tarde o temprano, algo tendrá que ceder. Para una economía avanzada y con abundante capital como la de Estados Unidos, un déficit comercial prolongado conllevará un aumento del desempleo o de la deuda, ninguno de los cuales es sostenible.
En teoría, las principales economías con superávit y déficit podrían acordar un ajuste coordinado en el que los países con superávit expandirían la demanda interna y los países con déficit reducirían gradualmente su dependencia del consumo financiado con deuda, permitiendo que los desequilibrios disminuyan sin una fuerte contracción de la demanda global. Esa sería la solución sensata.
Pero dado que los principales actores discrepan sobre las causas de los desequilibrios, es improbable que lleguen a una solución. China los atribuye al consumo excesivo y a los déficits fiscales de Estados Unidos; Estados Unidos culpa a las políticas industriales, comerciales y cambiarias extranjeras; y Europa aún no ha llegado a un diagnóstico coherente. Como resultado, todos han propuesto soluciones contradictorias. Pekín quiere que los países con déficit ahorren más y prefiere no modificar el modelo de crecimiento de China. Washington quiere que los países con superávit reduzcan sus excedentes redistribuyendo la renta al sector de los hogares. Los líderes europeos siguen abogando por la cooperación multilateral y el comercio basado en normas. Esto reduce considerablemente las posibilidades de una respuesta coordinada. Y como escribió el analista económico Martin Wolf en el Financial Times a principios de este año, si hay pocas perspectivas de acción preventiva, “la segunda mejor opción es prepararse para una crisis”.
Las economías individuales están haciendo precisamente eso. La historia demuestra que los desequilibrios comerciales de esta magnitud casi siempre terminan de forma dolorosa, y que el impacto del ajuste no se distribuye de manera uniforme. Un alto nivel de deuda, combinado con una baja productividad, aumenta la probabilidad de que un país soporte la carga de un ajuste comercial, pero el poder económico y político también le proporciona las herramientas para transferir esa carga a otros. Entre los tres principales actores económicos actuales, China es el más vulnerable, Estados Unidos tiene la mayor capacidad para reducir su exposición, y Europa posee un poder latente, pero una dudosa capacidad para utilizarlo. Ninguna de sus maniobras para protegerse probablemente reducirá el riesgo ni el costo total de una crisis. La pregunta es simplemente quién sufrirá las peores consecuencias cuando esta llegue.
LA HISTORIA SE REPITE
Durante el último siglo, se han producido periódicamente grandes y persistentes desequilibrios comerciales, que rara vez son benignos. Un ejemplo de ello ocurrió en la década de 1920, cuando el auge de la productividad estadounidense no se vio acompañado de un aumento de los salarios. La producción superó con creces el consumo, y Estados Unidos registró enormes superávits comerciales. Europa, por su parte, sufrió los déficits correspondientes, ya que muchos países se endeudaron considerablemente en el extranjero para reconstruir economías devastadas por la guerra. Alemania, en particular, contrajo grandes deudas para financiar tanto el crecimiento interno como el pago de las reparaciones de guerra. La deuda interna estadounidense también aumentó rápidamente, en gran medida para financiar el consumo y la especulación con activos.
Ante la persistencia de los desequilibrios y la expansión de la industria manufacturera estadounidense a expensas de la europea, las presiones proteccionistas se intensificaron. Francia devaluó su moneda en 1927, el Reino Unido abandonó el patrón oro en 1931, y ese mismo año Alemania impuso restricciones a las importaciones y racionó el acceso a divisas extranjeras. Incluso Estados Unidos, cuyos fabricantes y agricultores se quejaban de que la débil demanda amenazaba la producción y el empleo nacionales, aprobó la Ley Arancelaria Smoot-Hawley en 1930.
El ajuste se produjo en forma de un colapso del comercio mundial durante la Gran Depresión de principios y mediados de la década de 1930. Casi todas las principales economías sufrieron la contracción, pero no por igual. Aquellas con grandes déficits, como el Reino Unido, se recuperaron más rápidamente y sufrieron dificultades financieras menos graves que Estados Unidos, que absorbió una parte desproporcionada de los costos. Las exportaciones estadounidenses cayeron más rápido que las importaciones, la inversión nacional se desplomó, los bancos quebraron y las quiebras se dispararon.
El siguiente episodio importante de desequilibrios comerciales persistentes fue un caso excepcional en el que estos se disiparon sin causar grandes trastornos. Durante las décadas de 1950 y 1960, Estados Unidos volvió a registrar superávits muy elevados, mientras que Europa y Japón presentaban déficits correspondientes. Al igual que en la década de 1920, estos déficits financiaron la reconstrucción de las economías de posguerra, gracias a la inversión en infraestructura y manufactura. Sin embargo, a diferencia del período anterior, los gobiernos mantuvieron estrictos controles sobre los flujos de capital e importaron capital principalmente para financiar inversiones que generaran suficientes ingresos futuros para cubrir las obligaciones asociadas. Debido a la alta productividad de estas inversiones, la deuda aumentó poco en relación con el PIB. Además, la presión proteccionista fue mínima, en gran medida porque Europa y Japón necesitaban urgentemente importaciones y Estados Unidos impulsó activamente la reconstrucción en ambos países. Como resultado de estas condiciones inusuales, los desequilibrios comerciales desaparecieron gradualmente sin que ningún país sufriera graves consecuencias.
Le seguirían cuatro episodios más de desequilibrios comerciales, todos ellos con consecuencias negativas para los países involucrados. Uno de ellos ocurrió en América Latina durante la década de 1970. Las crisis petroleras de ese período, en las que el precio mundial del petróleo se disparó de aproximadamente 2 dólares por barril al comienzo de la década a cerca de 30 dólares por barril al final, generaron enormes superávits de petrodólares en las economías exportadoras de petróleo de Oriente Medio y otros miembros de la OPEP. Gran parte de estos fondos se depositaron en los principales bancos internacionales que, deseosos de encontrar nuevos clientes, los prestaron a América Latina y otras economías en desarrollo, lo que finalmente condujo a la sobrevaloración de las monedas y a grandes déficits comerciales. A principios de la década de 1980, el aumento de las tasas de interés globales hizo que su deuda fuera insostenible. Las crisis de deuda resolvieron los desequilibrios comerciales, pero dejaron a los países con déficit con la abrumadora carga de los costos de ajuste: recesión, inflación, austeridad y décadas perdidas de crecimiento.
El siguiente caso se desarrolló a finales de la década de 1970 y durante la de 1980. El crecimiento de la productividad japonesa superó el de los salarios durante este período, y el país comenzó a registrar enormes superávits comerciales. Lo mismo ocurrió en Alemania, lo que permitió que su sector manufacturero se volviera cada vez más competitivo a nivel internacional. El Reino Unido y Estados Unidos registraron déficits que permitieron compensar los superávits tanto de Japón como de Alemania. Japón, en particular, experimentó un aumento espectacular de la deuda interna durante la década de 1980, debido a los altísimos niveles de inversión destinados a proyectos cuyos rendimientos fueron muy inferiores a las expectativas.
Las presiones proteccionistas aumentaron progresivamente, culminando en el Acuerdo Plaza de 1985, en el que las principales economías del mundo acordaron apreciar el yen y el marco alemán frente al dólar en un intento por reducir los desequilibrios comerciales. Sin embargo, la verdadera solución a estos desequilibrios no llegó hasta la crisis económica de Japón en la década de 1990, que provocó el desplome de los precios de los activos, una deflación persistente y años de estancamiento. Resulta difícil comparar esta situación con la de Alemania, dado que la reunificación de Alemania Oriental y Occidental en 1990 alteró fundamentalmente la economía precisamente al mismo tiempo.
La crisis financiera asiática de la década de 1990 se asemejó en cierto modo a los desequilibrios comerciales latinoamericanos de la década de 1970. A principios de la década, el capital extranjero fluyó hacia un grupo de economías del este de Asia. Estas economías desarrollaron grandes déficits comerciales, que se compensaron con superávits en Japón, países europeos y, cada vez más, en China. Si bien su deuda interna y externa aumentó rápidamente, el proteccionismo se mantuvo limitado. Aun así, cuando la confianza de los inversores se quebró en 1997, el ajuste fue rápido y brutal. El colapso de las monedas, las crisis bancarias y las profundas recesiones azotaron a los países deficitarios del este de Asia, mientras que los países con superávit sufrieron pocos costos.
Finalmente, entre 2002 y 2008, Alemania acumuló grandes superávits tras implementar reformas laborales que redujeron el crecimiento salarial en relación con el crecimiento de la productividad y provocaron un enorme aumento del ahorro. Exportó cada vez más a Grecia, Portugal, España y otras economías de la eurozona, que a su vez acumularon déficits financiados por una deuda que crecía rápidamente. Dado que esta dinámica surgió dentro de la eurozona, donde la mayoría de los miembros compartían una moneda común, los países no podían imponer medidas proteccionistas y el ajuste del tipo de cambio era imposible. Cuando la crisis financiera mundial de 2008 desencadenó la crisis de la eurozona, los países con déficit sufrieron crisis de deuda soberana, desempleo, austeridad y un estancamiento prolongado que deshizo los desequilibrios.
ANÁLISIS DE COSTOS
Estos acontecimientos demuestran que los desequilibrios comerciales se vuelven peligrosos cuando van acompañados de un rápido aumento de la deuda y una creciente fragilidad financiera, tanto en economías con superávit como con déficit. Si un país con superávit utiliza su elevado ahorro para financiar inversiones productivas, ya sean nacionales o extranjeras, el desequilibrio puede persistir durante muchos años sin causar graves trastornos económicos. Pero si, por el contrario, su exceso de ahorro financia inversiones improductivas en el país o impulsa un elevado consumo de los hogares, burbujas de activos o déficits fiscales persistentes en las economías de sus socios comerciales, todo el sistema se vuelve cada vez más inestable.
El proteccionismo no suele ser la causa de los conflictos comerciales, sino más bien un síntoma de desequilibrios que se han prolongado demasiado. Su ausencia no hace que el ajuste final sea menos doloroso. Sin embargo, cuando los países adoptan políticas proteccionistas, pueden influir en dónde se produce el ajuste y quién asume los costos.
Que sean las economías con superávit o déficit las que asuman esos costos también puede depender de qué parte tenga mayor capacidad para utilizar políticas comerciales, financieras o cambiarias para obligar a la otra a ajustarse. Los países con déficit suelen soportar los costos cuando son políticamente débiles e incapaces de financiarse de forma independiente, defender sus monedas o restringir los flujos de capital y comercio sin desencadenar una crisis financiera, como sucedió con los países latinoamericanos a principios de la década de 1980, gran parte del este de Asia en 1997 y el sur de Europa después de 2008. Los países con superávit corren riesgo, por otro lado, cuando los países con déficit tienen economías y sistemas políticos lo suficientemente fuertes como para reducir sus propios déficits restringiendo las importaciones, limitando las entradas de capital, depreciando sus monedas o impidiendo de otro modo que los países con superávit exporten sus ahorros excedentes. Esto es lo que le sucedió a Estados Unidos a principios de la década de 1930 y a Japón a partir de la década de 1990. Sus socios comerciales redujeron sus déficits interviniendo para disminuir las importaciones y aumentar las exportaciones, lo que obligó a que los modelos de crecimiento basados en superávits de Estados Unidos y Japón se desmoronaran a medida que la inversión colapsaba y las exportaciones, las ganancias y los precios de los activos caían.
La principal conclusión para los gobiernos hoy en día es doble. Primero, el país donde la deuda ha aumentado más sin un incremento correspondiente en la capacidad productiva es el que corre mayor riesgo cuando finalmente se produzca un ajuste al desequilibrio comercial. Segundo, los países involucrados en el desequilibrio comercial pueden tomar medidas para trasladar los costos del ajuste a otros, pero su éxito depende en gran medida de su poder económico y de su capacidad para ejercerlo.
LA CRISIS QUE SE AVECINA
Los desequilibrios comerciales globales actuales son inusualmente grandes, y el ajuste que se avecina probablemente será especialmente difícil. China parece ser el país más vulnerable. Su carga de deuda ya se encuentra entre las más altas del mundo; el país ha experimentado quizás el aumento de deuda en relación con el PIB más rápido de la historia. Gran parte de esta deuda ha financiado inversiones que han generado rendimientos económicos cada vez menores, incluso negativos, incluyendo un exceso de bienes raíces residenciales, infraestructura subutilizada y una capacidad de producción que supera con creces la demanda.
Esta enorme y creciente carga de deuda ejerce una enorme presión sobre Pekín para que tome las medidas necesarias para evitar absorber la mayor parte de los costos de ajuste. Es casi seguro que China intentará trasladar la mayor parte posible de esta carga a sus socios comerciales. Tiene todos los incentivos para mantener el mayor superávit comercial posible durante el mayor tiempo posible, permitiendo que el exceso de producción se absorba en el extranjero en lugar de forzar una fuerte contracción de la producción y el empleo nacionales. De esta manera, China puede distribuir el ajuste a lo largo de muchos años a medida que reduce gradualmente su deuda, mientras que sus socios comerciales sufren mayores costos en forma de mayores déficits comerciales, aumento de la deuda, desindustrialización o menor crecimiento. Sin embargo, si las medidas proteccionistas extranjeras o una menor demanda externa imposibilitan esta estrategia, la economía china se enfrentaría a una combinación de menor crecimiento, aumento del desempleo, caída de la inversión y dificultades financieras.
Que Pekín pueda transferir los costes del ajuste depende de la disposición del resto del mundo a absorberlos. Washington tiene pocos motivos para seguir permitiendo déficits comerciales grandes y persistentes. Como la mayor economía del mundo y, con diferencia, la mayor fuente de demanda, Estados Unidos tiene el poder económico para reducir su déficit y dejar de actuar como consumidor de último recurso. Y dado que la política comercial estadounidense está centralizada en el poder ejecutivo —con el presidente facultado para imponer aranceles, restricciones a la inversión y controles a las exportaciones en virtud de una amplia autoridad legal—, Washington tiene la capacidad política para ejercer este poder. Si Estados Unidos utiliza la política industrial para expandir la capacidad manufacturera nacional y, más importante aún, ejerce un mayor control sobre su comercio y los flujos de capital mediante aranceles y otras medidas restrictivas, China y otras grandes economías con superávit no podrán mantener sus superávits con los correspondientes déficits estadounidenses. Tendrán que reducir esos superávits con una dolorosa contracción de la producción nacional o encontrar nuevos importadores entre los países que sigan dispuestos y capacitados para absorberlos.
Esto deja a Europa en la posición quizás más difícil. La eurozona es la tercera economía más grande del mundo y la segunda mayor fuente de demanda, por lo que Europa dispone de poder económico. Lo que resulta mucho menos claro es si tiene la capacidad política para ejercer este poder, dadas sus instituciones de formulación de políticas fragmentadas y los intereses a menudo divergentes de sus Estados miembros. Si Estados Unidos logra reducir su déficit comercial y aumentar su participación en la producción manufacturera mundial, mientras que China se resiste a una contracción equivalente de sus superávits, una Europa políticamente dividida podría verse obligada a asumir déficits mayores casi por inercia. Los costos podrían incluir la desindustrialización, el aumento de la deuda y un menor crecimiento. Este proceso podría haber comenzado ya.
Una vez que las principales economías dejen de preguntarse cómo minimizar los costos globales del ajuste y comiencen a preguntarse cómo minimizar su propio riesgo, la oportunidad de encontrar una solución relativamente sencilla al desequilibrio comercial mundial habrá desaparecido. Pekín parece decidido a preservar sus superávits el mayor tiempo posible. Washington, por su parte, está igualmente empeñado en reducir sus déficits. Si Europa logra desarrollar la capacidad política para hacer lo mismo, la carga del ajuste recaerá cada vez más sobre las economías con superávit, que tendrían que depender más de la demanda interna y menos de las exportaciones. De lo contrario, Europa absorberá cada vez más los superávits globales, y lo que hoy parece ser un conflicto comercial principalmente entre China y Estados Unidos podría convertirse en un conflicto entre China y Europa, y en una lucha entre ambas para evitar incurrir en costos más elevados en el futuro.
La historia demuestra que los desequilibrios comerciales siempre se resuelven tarde o temprano. Lo que sigue siendo incierto es cuán perjudicial será esa resolución y para quién.
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