“Los jueces militantes están convencidos de que tienen una misión que cumplir”, afirma el jurista italiano Sabino Cassese. Exmagistrado del Tribunal Constitucional y una de las voces más autorizadas del derecho público en Europa, analiza en esta entrevista con ‘Agenda Pública’ la politización de la justicia, la relación entre política y administración, la corrupción y el poder de Giorgia Meloni. “Es una gran alumna de Andreotti: si ve una mina, la evita”, concluye Cassese sobre el presidente del Consejo de Ministros de Italia.
Sabino Cassese (Atripalda, 1935) es una de las grandes figuras del derecho público en Europa. Exministro del Gobierno de Carlo Azeglio Ciampi, exjuez del Tribunal Constitucional italiano y profesor emérito de la Escuela Normal Superior de Pisa, ha dedicado más de medio siglo al estudio de la Administración, las instituciones y el funcionamiento del Estado moderno. Su obra, profundamente influyente, ha sido clave para entender los límites y las transformaciones del poder público en la era contemporánea.
A sus casi noventa años, Cassese sigue interviniendo con lucidez y autoridad en el debate público italiano y europeo. En esta entrevista, realizada en su despacho de Roma por Marc López Plana, editor y director de Agenda Pública, Cassese aborda con franqueza y precisión algunos de los temas más controvertidos del momento: la independencia del poder judicial, el autogobierno de los jueces, el deterioro de las administraciones públicas, el avance de la corrupción y la evolución del sistema político italiano bajo el Gobierno de Giorgia Meloni. Su diagnóstico, agudo y sin concesiones, ofrece claves valiosas no solo para Italia, sino también para comprender las tendencias que atraviesan otras democracias europeas, incluida la española.
Usted es un experto en lo que ha llamado “el gobierno de los jueces”. ¿Por qué los consejos de la magistratura son lugares de poder? Hoy en España y en Italia, por ejemplo, son lugares de batalla política.
Por dos razones. La primera es fisiológica y la segunda es patológica. En primer lugar, todas las constituciones modernas atribuyen autonomía e independencia a los consejos de la magistratura, constituyendo lo que el gran politólogo Giandomenico Magione llamó, hace veinte años, “instituciones no mayoritarias”. No mayoritarias significa que no forman parte del sistema político en sentido estricto. Y esa es la razón fisiológica. Luego está la razón patológica: la autonomía y la independencia han sido transformadas por los ordenamientos jurídicos de muchos países —desde luego en Francia, Italia, España— en autogobierno, que es otra cosa. Y el autogobierno, en la Inglaterra del siglo XIX, significaba que el pueblo se gobernaba a sí mismo. Este concepto, aplicado al poder judicial, es inviable. Y por eso es una patología.
¿Puede una sentencia del Tribunal Supremo ser anulada por una ley del Parlamento? Es el caso de España con la ley de amnistía que anuló una sentencia del Tribunal Supremo.
Hay dos cuestiones. En primer lugar, en todos los sistemas modernos existe un poder punitivo del Estado ejercido por los jueces, pero también existe una cara más suave del poder, representada por el poder de amnistía e indulto.
Así, en todos los sistemas jurídicos modernos se reconoce que puede haber una válvula de seguridad, un poder más suave, junto al poder severo. Aquí es donde entra el conflicto entre el poder legislativo y el judicial. Pero también existe un Tribunal Constitucional que tiene la última palabra en el control de la constitucionalidad de una ley ordinaria.
En Estados Unidos, el juez Jackson —que también fue el acusador en Nuremberg— escribió en una sentencia: “We are not final because we are infallible, but on the contrary, we are infallible because we are final”. Lo que significa: “No tenemos la última palabra porque seamos infalibles, sino al contrario, somos infalibles porque tenemos la última palabra”. La solución es la siguiente: en un sistema jurídico debe haber una cláusula de cierre, alguien que cierre el círculo. El que cierra el círculo tiene el último poder. Carl Schmitt dijo: “Quien decide sobre el estado de excepción es quien establece la norma”.
¿Está de acuerdo en que los jueces se elijan a sí mismos como miembros del Consejo Superior de la Magistratura?
Una premisa. En Italia, el Consejo Superior de la Magistratura está formado por unos pocos miembros de derecho: el presidente de la República, que es su presidente, el fiscal general del Tribunal Supremo, y una mayoría de jueces elegidos por los propios jueces y una minoría elegida por el Parlamento.
¿Es el presidente de la República miembro del consejo?
Es el presidente. Sin embargo, no ejerce realmente el poder, sino que lo delega en el vicepresidente, que suele ser uno de los elegidos por el Parlamento. Esto, en mi opinión, es un fallo del sistema, porque los presidentes de la República deberían presidir siempre el consejo. El consejo es un escudo, una defensa. No sirve para decidir sobre cuestiones judiciales. Sirve para garantizar que no haya influencia de particulares en la administración de justicia. Así que los ascensos, los destinos y las medidas disciplinarias de los magistrados son de su competencia. He dicho en broma que el consejo es un jefe de personal multiplicado por 30 personas.
El problema es que cuando la elección de los miembros se deja en manos de los propios jueces, enseguida se crean vínculos entre jueces y elegidos. Como: “Nací en Palermo, fui magistrado en Milán, ahora en Udine, pero mi mujer trabaja en Palermo y quiero volver a Palermo”. O: “Soy magistrado desde hace veinte años, quiero ser presidente del tribunal”. Se crea un vínculo y lo que técnicamente se llama una corporación. La corporación se autogestiona. Y ese es el mayor problema en Italia. Tenemos un sistema de corrientes en la judicatura, y las corrientes sirven para organizar un gremio. Así que no está mal que los jueces elijan, está mal que se cree una cadena tan fuerte. En Italia hay 9.000 magistrados y cada uno tiene su interlocutor en el Consejo Superior de la Magistratura.
Si los jueces se convierten en una corporación, ¿adquieren poder político?
Que los jueces se expresen sobre cuestiones políticas es fisiológico. Tomemos un juez administrativo: una ley encomienda al ayuntamiento una competencia urbanística, el ayuntamiento aprueba un plan director, un juez interviene y dice que el plan no se aprobó oyendo a los interesados. El juez cuestiona una decisión política, pero, si tiene razón, la política ha violado la ley. Así que es correcto que la política esté controlada por la ley.
El problema surge cuando la idea americana de la judge made law entra en la cultura italiana o francesa. Significa que la ley no la hace el Parlamento, sino el juez. De este modo, el juez no se limita a controlar, sino que crea la ley que debe aplicarse.
En ese momento, el juez es prácticamente un político no elegido por nadie.
Exactamente.
¿Y eso lleva a los jueces a pensar que tienen un papel político importante?
Por supuesto.
¿Y qué pasa cuando los jueces investigan a los políticos? En Italia, por ejemplo, Renzi y su familia han sido investigados siete veces sin condenas.
Yo lo llamo desbordamiento. Es un problema que surge cuando, por una mala interpretación de la autonomía como autogobierno, surgen los magistrados militantes. Un magistrado militante está convencido de que tiene una misión que cumplir.
Por eso es crucial establecer que el Consejo Superior de la Magistratura sirve para defender a la magistratura de las presiones externas, y no al revés. El consejo es un escudo, no un arma a utilizar contra otros poderes. Si el poder judicial influye en la política a través del consejo, traiciona su función.
En su libro El poder habla del poder y del poder de la influencia. ¿Cuál es la relación entre ambos?
Tradicionalmente, el poder era mando, dominación. Pero hoy, el poder es cada vez más el poder de la influencia, de la hegemonía. Tocqueville ya lo adivinaba cuando hablaba del poder paternal, aparentemente benévolo, pero que ejerce influencia. Este poder es menos visible y más difícil de controlar. Como decía Galbraith, falta poder compensatorio. Este poder de influencia es nuevo en los sistemas jurídicos modernos. Al pasar la comunicación de “uno a muchos” (periódicos, TV) a “muchos a muchos” (internet), cambia la concepción del poder.
El libro fundamental en este sentido es Ruling the Void, de Peter Mair. Hoy en día, los partidos ya no existen. Podían existir cuando había un centro que hablaba a los demás. Pero en una cultura en la que todo el mundo habla, los partidos ya no tienen ningún papel.
Pero entonces, ¿cómo funciona una democracia sin partidos?
El artículo 49 de la Constitución dice: “Todos los ciudadanos son libres de asociarse en partidos para concurrir democráticamente a la determinación de la política nacional”. También se repite en el artículo 18 (derecho de asociación) para subrayar su importancia.
¿Sabe cuántos italianos militaban en partidos hace cincuenta años? El 8% del electorado. Hoy menos del 2%. El PCI y la DC tenían 20.000 secciones. En Italia hay 8.000 municipios. Esto significa que estaban arraigados en todas partes.
Hoy nadie dice nada si un secretario general de un partido sobrepasa su mandato. Algunos partidos llevan ocho años sin celebrar un congreso. El secretario general lo decide todo. Y como tiene poder para hacer listas, todo el mundo le obedece.
Hablemos del poder en la administración pública.
Hace unos años se publicó el libro Sí, ministro, que explicaba irónicamente cómo el que decía “Sí, ministro” era el que tomaba las decisiones aún dejando que el ministro pensara que era el que tomaba las decisiones. Sin duda, se trataba de otro fenómeno que Tocqueville había visto claramente ya en el siglo XIX, con el crecimiento de los organismos burocráticos. En Italia, el Estado tiene 3,6 millones de empleados. Una máquina enorme.
La política ya no puede conducirla. ¿Qué hace? Negocia. Hoy todo es negociación. Es útil: ambos mundos aprenden algo. Un primer ministro británico me contó que, antes de un voto de confianza, pidió a su personal que escribiera el discurso parlamentario. Pero fue el más alto funcionario quien se lo hizo llegar primero y era perfecto.
Pero cuando la burocracia tiene más capacidad para imponer decisiones, entonces surge un problema democrático. Hay instrumentos para corregirlo: los gabinetes, los politische Beamte (funcionarios políticos) alemanes, la división interna de poderes, la duplicación de tareas por comparación. La jerarquía sigue estando sujeta a las decisiones políticas, pero también puede condicionarlas.
Hablemos de corrupción. ¿Cambia la corrupción si ya no hay partidos?
Por supuesto. En China, donde lleva más tiempo estudiándose, la corrupción se divide en dos: la que es funcional al sistema (pequeña corrupción) y la que lo perjudica (gran corrupción).
¿Puede dar un ejemplo de pequeña corrupción?
Una pequeña suma entregada a un funcionario para acelerar un expediente.
Ahora, hablando de la gran corrupción: si los partidos ya no son intérpretes de la sociedad, ¿qué media hoy entre el Estado y la sociedad? Los intereses organizados. El Gobierno debe dialogar con la sociedad, aunque sea autoritario. Y estos intereses organizados aportan demanda, pero también apoyo, retroalimentación.
Pero en un mundo comunicativo de “muchos a muchos”, ¿representan realmente estos intereses a la mayoría de la población?
No. Y aquí nace la single issue politics. Los intereses organizados se centran en cuestiones concretas. Pero no se fijan en las relaciones entre medio ambiente, empleo, educación, etc.
¿Qué explica Mani pulite (manos limpias) de la política italiana actual?
Casi nada. Fue un momento importante en las relaciones entre política y justicia. Hizo desaparecer la Democracia Cristiana, el Partido Socialista (PSI) y el Partido Comunista (PCI): las tres columnas de la República. A partir de ahí nació una democracia de alternancia. Antes teníamos una democracia “no común”, como Japón. Durante 50 años, muchos gobiernos, pero un solo partido pivote. Ahora hay alternancia: Prodi, Amato, Berlusconi…
¿Qué opina de los dos años de Meloni como presidente del Consejo de Ministros?
Ha entendido que la política interior se hace a través de la política exterior. Sabe esquivar muy bien las críticas. Está siguiendo una línea europeísta, atlantista y prudente, como Monti, como la parte más racional del país.
¿Le ha ayudado también Draghi?
Sí. Es el primer Gobierno que, a mitad de legislatura, mantiene el mismo apoyo electoral. No tiene enemigos internos. Es capaz de mantener unidos a Salvini y Tajani. Es una gran alumna de Andreotti: si ve una mina, la evita.
Gracias, profesor.
Publicado en Agenda Pública el 28 de julio de 2025.
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