Aunque es un lugar común en la discusión política, el péndulo argentino es una de las
causas que mejor explica la decadencia del país. Son muchas décadas de energía
volcada a deshacer para empezar de nuevo, generalmente volviendo a aplicar la
misma receta anterior, con algún toque de originalidad contemporánea.
Cada intento se expresa en tres ejes: política, economía y derecho. El discurso, que se traduce en acción en el modo de funcionamiento de las instituciones; los dispositivos para crear riqueza, integrarnos al mundo y mejorar la vida de la gente, que suelen reducirse a la
preeminencia del Estado o del mercado, con matices y contradicciones; por último, una cosmovisión respecto de cómo se traslada todo al orden jurídico, que es lo que da más o menos permanencia a un modelo.
En cuanto al derecho, hay dos vías de acción: una que propone dos o tres leyes rectoras para imponer un nuevo orden jurídico, sumado a un proceso de desregulación normativa; otra que impulsa muchos cambios regulatorios para ampliar la presencia del Estado,
sumado a modificaciones en los Códigos y leyes sustantivas, para cambiar valores
sociales de convivencia.
Las conclusiones del Pacto de Mayo (“Propuesta de Mayo”) se instauran como el segundo gran cambio en el eje del derecho que impulsa el actual gobierno, luego de la “Ley de Bases” y junto a un intenso proceso de desregulación sostenido.
Con la participación de representantes del gobierno nacional, gobernadores, legisladores de ambas cámaras, empresarios y sindicalistas, propone enmiendas normativas en siete materias: propiedad privada; equilibrio fiscal y reducción del gasto público; educación; recursos naturales; reforma tributaria; reforma laboral y apertura al comercio internacional.
La reforma a la explotación de los recursos naturales, al ordenamiento laboral y tributario, son temas elegidos para ser tratados con inminencia en las sesiones extraordinarias venideras, por lo que empezamos por su análisis.
Recursos naturales
El desarrollo de la minería y el agro (junto al petróleo) son centrales en el modelo
económico del gobierno.
Hay dos obstáculos normativos esenciales: la ley de glaciares, por un artículo que pone en duda la capacidad de explotación de los proyectos mineros en la alta cordillera, y la ley que impide la venta de tierras a extranjeros.
La Propuesta de Mayo propugna despejarlos: en un caso, modificando la ley de glaciares, devolviendo a cada Provincia (constitucionalmente son las titulares de los recursos naturales) la facultad de reglar las condiciones. En el otro, eliminando la restricción, salvo para entidades estatales extranjeras. Suma la eliminación del tope a las regalías mineras provinciales, lo que podría traducirse en inseguridad jurídica más que reforzamiento del federalismo.
Como contracara, propone eliminar el “compre provincial” instaurado en muchas jurisdicciones provinciales mineras, que tanto limita la eficaz explotación empresarial desde un criterio muchas veces absurdo (i.e. fomentar el empleo local, que carece de formación y
calidad técnica para un buen servicio).
Reforma tributaria
Un sistema tributario eficaz y eficiente es una deuda histórica de Argentina. El último intento por resolver el sistema de parches y transitoriedades devenidas permanentes fue con la reforma constitucional de 1994, que ordenó una nueva coparticipación federal, todavía trunca. La Propuesta de Mayo no es una reforma estructural sino coyuntural.
Propone tres cambios en la ley penal tributaria: actualización de montos de imputabilidad, que son nominales y no reales, por lo que consagra una amnistía impropia a causa de la inflación, que beneficia a quién sabe incumplir y esperar (aplica también a la ley de
procedimientos tributarios); la extinción de la acción penal ante el pago, dando preeminencia a la recaudación por sobre necesidades típicas de una economía débil
y recesiva; por último, fija adecuadamente la no acción penal por el organismo
recaudador, ante conductas carentes de culpa y dolo.
Propugna un cambio saludable en materia de prescripción, retomando el criterio de
nuestra CSJN (“Filcrosa”) aunque con alguna debilidad desde una mirada federal, que se podría corregir. Suma, por último, un régimen de declaración jurada simplificada para facilitar el vínculo del contribuyente con el fisco, aunque reservándole potestades que podrían desalentar su uso.
Reforma laboral
El régimen laboral argentino es obsoleto, para una economía de otro siglo. Su subsistencia se traduce en costos que no benefician ni a empresarios ni a trabajadores, sino que abarrotan la justicia laboral de causas que enriquecen a unos pocos pícaros. Aún cuando más ambiciosa que la tributaria, es más coyuntural que estructural.
Uno de los cambios de mayor materialidad es la reforma del artículo 23 de la Ley de
Contrato de Trabajo, restringiendo la existencia de relación laboral, especialmente en los casos de prestación de servicios. También se fortalece la extinción por mutuo acuerdo homologado, y se extiende el período de prueba de 3 a 6 meses.
Impulsa modificaciones procesales novedosas y positivas para acotar la industria del juicio: limita la presunción de gratuidad, acompañada de solidaridad entre el trabajador reclamante y su abogado ante reclamos frívolos.
Se complementan con un fortalecimiento de la caducidad de instancia ante la falta de impulso procesal.
Se propone limitar otra gran fuente de la industria del juicio: el ajuste por intereses de los reclamos. Sigue el criterio de la Ley de Bases (IPC más 3%) y para los juicios vigentes sin sentencia establece una banda (techo: IPC más 3%; piso 67%), un gran aporte para la seguridad jurídica, atento la disparidad de criterios (muchos inexplicables) de la justicia laboral nacional.
Otro acierto en esta línea es la restricción a los honorarios que perciben peritos y
auxiliares de justicia, fijándolos en un monto objetivo, desvinculados del monto
resultante del juicio, que hoy (paradójicamente) ellos mismos determinan. También para
destacar, la creación de un fondo de asistencia laboral para las indemnizaciones por despido, compuesto por un aporte de 3% de las remuneraciones a un fondo inembargable bajo la órbita de la CNV.
En lo que respecta al derecho gremial, dos cambios de gran impacto. Primero la limitación al derecho de huelga, con protección constitucional (14 bis CN): no se limita a la garantía de servicios esenciales, sino que de la mano del concepto de “servicios trascendentales”,
limita rigurosamente el derecho. Aquí una fuente de conflicto judicial cantado. Segundo, se propone dar fin a la ultraactividad de los convenios colectivos de trabajo, la mayoría de la
década del 70: subsisten las cláusulas normativas, pero caen automáticamente las
obligacionales, que incluyen cuotas arregladas entre cámaras y sindicatos. En la misma línea, se invierte la prelación de los convenios colectivos: primarán los de empresa, regionales o provinciales, por sobre los nacionales. A lo que se suma el fin de la “cuota solidaria” que permitía descontar un aporte a trabajadores de un sector, aunque no estuvieran afiliados.
No están previstos para las sesiones extraordinarias: propiedad privada, equilibrio y ajuste fiscal, educación, apertura al comercio exterior.
Propiedad privada
A pesar de que debiera ser una temática central para un modelo que incentiva la predominancia del mercado y los actores privados, el contrato, como dispositivo
principal de protección y transferencia de la propiedad, no aparece ni mencionado.
La Propuesta de Mayo se concentra en aspectos que no son materiales para la protección de este instituto constitucional fundamental: primero, establece un mecanismo de actualización de los montos de una expropiación; debe tomarse en cuenta que la expropiación es excepcional, no es un acto normal y habitual de un Estado. Luego, se ocupa de otro instituto también excepcional, “la ocupación temporánea anormal”,
extendiendo su plazo excesivamente a 60 días. Sigue con cambios procesales para
agilizar los procesos de desalojo, fortaleciendo los derechos del titular del inmueble. Propugna un régimen de regularización dominial para la integración socio urbana, y cambios a la ley de manejo del fuego.
Tal vez el cambio de mayor importancia para la inversión foránea: se deroga la
prohibición que establecía la ley 26.737 para la compra por extranjeros.
Equilibrio fiscal y reducción del gasto público
La Propuesta de Mayo impulsa darle rango de ley a la prohibición de aprobar un
presupuesto general de la administración que no sea equilibrado o superavitario.
Buena expresión de deseos, aunque no se puede pasar por alto que el Congreso
difícilmente pueda renunciar a una facultad constitucional.
Propugna lo mismo para cualquier ley que contenga gastos sin asignación de
recursos. Lo refuerza con la inclusión de un delito penal para funcionarios públicos
que así actúen. Propuesta draconiana que ya permite avizorar, cuanto menos,
inmovilidad en la toma de decisiones, cuando no cuestionamientos judiciales (basta recordar leyes como la intangibilidad de los depósitos).
En cuanto a la reducción del gasto público, la propuesta es que las Provincias
acompañen al esfuerzo nacional para alcanzar el equilibrio fiscal, sea congelando
o reduciendo gasto. La que no sea parte del acuerdo, perderá el derecho a recibir
aportes del tesoro.
Educación
La propuesta de Mayo es novedosa en esta materia. Faltan detalles, pero el enfoque es
de un cambio profundo desde cuatro ejes: la educación como un servicio esencial
(apunta a las huelgas de cada inicio de clases; ver reforma laboral) autonomía de
las escuelas (considerando la currícula), tanto públicas como privadas; participación familiar y control de resultados por el Estado.
Obliga la escolaridad desde los cuatro años y hasta el fin del colegio secundario. Crea
contenidos mínimos nacionales, pero reafirma la autonomía de las instituciones
privadas e impulsa la de las públicas, con la idea de que puedan fijar sus propios
cronogramas. Reconoce la forma de educación desde el hogar y la híbrida, con
procesos de acreditación y control. Rediseña el financiamiento educativo (escuelas públicas y privadas) en base a los principios de equidad educativa y transparencia. Reordena el gobierno del sistema: autoridad nacional, Consejo Federal de Educación (central desde el
federalismo de concertación), autoridades jurisdiccionales y consejos de padres.
Hay, por cierto, muchas observaciones que seguramente serán discutidas en
profundidad en el Congreso: desde la acreditación de la calidad de las formas alternativas de enseñanza, hasta la eliminación a los límites del financiamiento a institutos
privados, aún los que reciban ayuda estatal.
Apertura al comercio internacional
Es este, tal vez, el capítulo más débil desde lo conceptual y lo normativo.
Se propone una apertura al mundo como eje ideológico fundamental, en un contexto mundial que marca una tendencia por lo menos confusa, mientras convulsiona el régimen de cooperación internacional que primó desde el fin de la segunda guerra mundial, y dio lugar a uno de los procesos de globalización más extendidos.
El medio jurídico de la Propuesta de Mayo es el fortalecimiento del régimen de
propiedad intelectual, que está conformado mayormente por tratados internacionales del siglo XIX. Justo en medio de un proceso que convulsiona la materia desde la aparición de la
inteligencia artificial aplicada, que pone en jaque la mayoría de los derechos de propiedad intelectual.
Ya se vislumbran ganadores y perdedores coyunturales. Algunos merecidos y otros no tanto. Entre los eventuales perdedores destacan los laboratorios nacionales, que posiblemente vean limitada su protección habitual ante la competencia internacional,
que se daba principalmente por la no adhesión del país al Tratado de cooperación en materia de patentes (PCT) y al Tratado de Patentes (PLT). El primero facilita el patentamiento en Argentina de extranjeros; el segundo, a la preservación protección de sus derechos.
Merecido, por su larga historia de inquinas (recordar presidente Illia y las revanchas al
presidente Macri) y ventajas a costa de pacientes necesitados y jubilados. Para
éstos, no se puede perder la tecnología de punta desarrollada por China este último
tiempo, superando a las potencias tradicionales en la materia.
Entre los perdedores no tan merecidos estaría el campo, por la aplicación de otro
tratado (el Convenio UPOV), que restringiría lo que se conoce como “uso propio” de semillas, obligando a pagar un royalty adicional, para el caso de una siembra posterior con semillas guardadas u obtenidas de la misma cosecha.
Aumento de costos discutible y no tan merecido.
El resto de los tratados no son la vía sustantiva para la integración de la Argentina al mundo, independientemente del contexto o la ideología. Son tratados o bien vigentes e históricamente centrales y en cumplimiento (como el Convenio de París, que regla todo lo relativo a la propiedad intelectual desde 1883), o bien no materiales a estos fines. No todo es propiedad intelectual en el comercio internacional; condición necesaria pero no
suficiente.
Conclusión
La Propuesta de Mayo integra un modelo que impulsa cambios jurídicos desde leyes
abarcadoras y potentes, sumadas a un constante proceso de desregulación. A
diferencia de versiones anteriores más creativas (en un caso impulsaron la ley de
sociedades comerciales y de concursos y quiebras, por ejemplo; en otro, institutos
como el fideicomiso y el leasing, de gran creatividad), ésta es menos ambiciosa y
tiende más de restablecer marcos normativos anteriores.
No deja de ser un avance, especialmente las reformas que son urgentes: la tributaria,
la laboral y ajustes para la explotación de los recursos naturales. Aún cuando coyunturales y seguramente con ajustes que tendrán lugar en el Congreso (especialmente se vislumbra para el régimen laboral), su sólo planteo de manera ordenada y orgánica, respetando
una mirada federal, es de destacar.
Las restantes que quedaron para más adelante, seguramente merezcan una profundización mayor: en el caso de la propiedad privada, convendría reforzar el funcionamiento del régimen de los contratos, más que concentrarse en institutos excepcionales, de uso
infrecuente. En educación la mirada es original y potente, aunque hay ajustes que se deben perfeccionar. En equilibrio fiscal, luce más a expresión de deseos desde una norma que a un real cambio cultural y político, que se logra con costumbre y ejemplo más que una ley. La integración del país al mundo a través simplemente de la adhesión a tratados de propiedad intelectual es lo más débil.
