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El año pasado publicamos un trabajo en el cual, entre otras cosas, revisábamos un amplio conjunto de estudios sobre experiencias (la mayor parte de ellas en EEUU) de legalización del cannabis recreacional y/o medicinal (el interés por analizar este último caso deriva de que se supone que podría ayudar a relajar la percepción de riesgo y reducir el estigma social del consumo de cannabis, e incluso permitir, por distintas vías, un “desvío” del cannabis destinado al uso medicinal hacia el uso recreacional). En ese trabajo presentábamos un breve resumen respecto de la evidencia que surgía de ese conjunto de estudios, a saber: i) las iniciativas de liberalización/despenalización parecen llevar a aumentos leves/moderados de la prevalencia (porcentaje regular de usuarios sobre total de la población) del consumo de cannabis en la población adulta (en torno al 15/25%) y probablemente a mayores tasas de desórdenes asociados a dicho consumo, pero no se hallaba evidencia respecto de un incremento de la prevalencia en adolescentes; ii) algunos trabajos encuentran que dichas iniciativas ayudan a reducir el uso de sustancias más peligrosas (e.g. cocaína, heroína) y los problemas de salud asociados a dicho uso; iii) hay evidencia respecto de que la liberalización no induce mayores niveles de criminalidad y de hecho varios trabajos hallan que ayuda a reducir ciertos tipos de crímenes[1] (y a achicar el negocio del narcotráfico); y iv) algunos estudios hallan impactos neutros o incluso en algún caso positivo sobre ciertos indicadores de salud (e.g. accidentes viales o laborales, suicidios).
Como mencionábamos también en nuestro trabajo, las mediciones de impacto conocidas están sujetas a una serie de limitaciones, desde la más obvia, relativa a que en ningún caso se basan en diseños experimentales (por lo cual puede ser difícil identificar el impacto específico de la legalización), hasta otras que se vinculan, en buena medida, con cuestiones de disponibilidad y validez de los datos. Por ejemplo, dado que el grueso de los estudios se basa en encuestas, las respuestas de los participantes pueden variar sistemáticamente antes y después de la iniciativa de liberalización debido a que cuando se descriminaliza o legaliza el consumo de una sustancia, podría ser menor el porcentaje de personas que mienten sobre dicho consumo (en otras palabras, habría un menor nivel de sub-reporte). Por otro lado, las medidas de liberalización podrían ser endógenas y reflejar preferencias previas de los ciudadanos del país/estado que las adoptan; si, por ejemplo, en los estados de los EEUU que han legalizado el uso recreacional del cannabis había una legalización “de facto” debido a la tolerancia social de dicho consumo, es posible que los impactos no sean grandes. Asimismo, la validez externa de los resultados se ve limitada debido a que los contextos culturales, históricos, sociales y políticos pueden afectar de manera sustantiva los impactos observados en distintas sociedades. Los resultados también pueden diferir fuertemente según la forma que adopten las iniciativas de liberalización (e.g. cannabis medicinal vs recreacional, tipo de regulaciones en cuanto a canales de producción y comercialización, sistemas impositivos, etc.). Los mecanismos específicos mediante los cuales se producen los efectos encontrados también deben ser motivo de ulteriores investigaciones. Finalmente, la mayoría de las iniciativas estudiadas son recientes, mientras que nosotros estamos interesados en sus efectos de largo plazo; por tanto, es necesario esperar más tiempo para tener la película completa. En este sentido, por un lado, podría haber, por ejemplo, un efecto “novedad”, que lleve a aumentos transitorios del consumo que luego se estabilicen o retraigan con el paso del tiempo, a la vez que la propia maduración de los mercados regulados podría derivar en cambios en los precios (i.e. a mayores escalas y niveles de competencia, aquellos caerán y la demanda podría subir aún más). En tanto, estas eventuales dinámicas, junto con la propia acumulación de evidencia sobre los impactos sanitarios, económicos y sociales de la legalización, podrán llevar a la redefinición de las normativas vigentes, algo que obviamente, a su vez, alterará los futuros patrones de uso. En suma, se trata de experiencias inéditas que se van construyendo sobre la marcha y de las cuáles queda mucho todavía por aprender.
¿Qué dicen los nuevos estudios?
Dado el interés que genera el tema, no sorprende que en el último año haya aparecido nueva evidencia empírica sobre las experiencias de legalización. La misma, mayormente, confirma las conclusiones arriba expuestas (ver por ejemplo este resumen sobre el caso de EEUU). Los estudios recientes vuelven a sugerir aumentos en la prevalencia en adultos del orden del 25%[2], así como un incremento de los trastornos o episodios agudos asociados al uso de cannabis. En tanto, también se confirma que no hay tendencias a un mayor consumo por parte de los adolescentes[3] (un trabajo muestra un muy leve incremento de desórdenes asociados al uso de cannabis en este grupo, pero los mismos autores sugieren que la evidencia no es conclusiva); incluso ha aparecido evidencia en la misma dirección para el caso uruguayo. Vale aclarar aquí que la concentración de la atención de muchos estudios sobre los efectos de las medidas de liberalización en la población adolescente se debe a que la investigación médica parece mostrar que es en esa franja etaria en donde los riesgos del consumo regular de marihuana sobre la salud son mayores.
En tanto, otro estudio sugiere que la legalización puede ir acompañada de menores accidentes hogareños debido al consumo de alcohol. La evidencia sobre el impacto en materia de accidentes de tráfico y fatalidades, por su parte es mixta (en este sentido, un trabajo sobre el caso uruguayo muestra aumentos para vehículos livianos en ciudades, pero no en ámbitos rurales ni para motocicletas). También para Uruguay se menciona que los datos disponibles indican que la legalización ha permitido que los consumidores utilicen un producto de mayor calidad que el que se vendía en el mercado negro (flores vs “prensado”), además de reducir el contacto de aquellos con las actividades ilegales (aunque el mercado negro sigue existiendo debido, por ejemplo, a que muchos consumidores se niegan a registrarse, tal como lo impone la normativa oficial). Finalmente, hay estudios que sugieren que la legalización del cannabis reduce el uso de medicamentos de prescripción basados en opioides, tanto en EEUU, como en Italia (donde por un agujero legislativo a raíz de una reforma a la legislación sobre cultivo de cannabis con bajo contenido de THC –cáñamo- en 2016 se abrió de manera no deseada la posibilidad de vender las flores de las respectivas plantas). En este último caso también se redujeron las ventas de ansiolíticos, sedantes, antidepresivos y antipsicóticos.
En suma, nuevamente con la cautela que imponen los comentarios previos sobre las mediciones de impacto conocidas, y también la que proviene de que los resultados de los trabajos difieren en cuanto al signo y magnitud de los impactos encontrados (no solo porque usan diversas fuentes y metodologías, sino porque examinan distintas experiencias), podemos decir que por ahora: i) se han producido algunos resultados esperables (e.g. mayor prevalencia); ii) se han evitado algunos resultados indeseados (e.g. mayor consumo en adolescentes); iii) se han hecho más frecuentes algunos problemas sanitarios, tanto agudos como crónicos, debido al uso de cannabis, y; iv) podrían haberse generado algunos beneficios colaterales –e.g. menor recurso a drogas más peligrosas o bien a medicamentos de prescripción que también pueden generar dependencia y problemas de salud de largo plazo, reducción de los niveles de criminalidad.
En este sentido, cabe destacar que aún los trabajos que muestran aumentos en las tasas de prevalencia y desórdenes en adultos, no sugieren de ningún modo que ellos sean, per se, motivos para volver atrás con las iniciativas de legalización (ver por ejemplo la discusión abierta en la revista World Psychiatry en su número de junio de 2020). Esto es así porque no hay una única métrica para evaluar las consecuencias de esas iniciativas. Como señala el mencionado resumen sobre la experiencia de los EEUU, los argumentos en favor de la legalización incluyen: i) se elimina un mercado ilegal, fuente de corrupción, violencia y lavado de dinero; ii) se habilita la adopción de mecanismos de regulación que minimicen el acceso de los menores de edad y protejan a los adultos consumidores (e.g. regulando el contenido de TCH -el principal componente psicoactivo de la planta- reduciendo los niveles de contaminantes, tales como hongos, pesticidas o metales pesados, encontrados en los productos ilegales); iii) se reducen los costos (e.g. policía, encarcelamientos, juicios, etc.) de la persecución a vendedores y compradores –los cuales, a su vez, pueden quedar permanentemente afectados por la apertura de procesos judiciales en su contra, o bien ser llevados a ingresar a esferas aún más peligrosas del delito tras su paso por las cárceles-, liberando esfuerzos que pueden dedicarse a crímenes más serios; iv) se pueden generar nuevas fuentes de ingresos fiscales derivados de la venta de cannabis ahora legal.
Asimismo, otros estudios aportan argumentos adicionales, incluyendo, por ejemplo, que los costos de la persecución legal caen muchas veces desproporcionadamente sobre poblaciones vulnerables o marginadas. Last but not least, emerge el argumento de las libertades individuales, base de muchos de los fallos judiciales que cuestionan la criminalización del consumo de estupefacientes. Todo esto se enmarca en un cada vez más generalizado cuestionamiento a los resultados de la “guerra contra las drogas”, tanto por fracaso en reducir los niveles de producción y consumo, como por sus elevados costos sociales y económicos (ver por ejemplo, los informes de la Global Commission on Drug Policy, integrada por varios ex presidentes y jefes de Estado, más diversas personalidades del mundo de la política, la cultura, los negocios y la ciencia).
Algunas experiencias concretas
Agreguemos, aunque no se trata de evidencia surgida de estudios estadísticos con pretensión de rigor, sino de comentarios en base a datos descriptivos, información relativa a dos casos de liberalización ocurridos en Europa. Por un lado, como sabemos, el caso más antiguo, dentro de la historia reciente, de “tolerancia” aceptada gubernamentalmente del consumo de estupefacientes es el de Holanda y sus famosos coffee shops, donde desde los años ’70 se vende al público cannabis para uso personal; curiosamente, sigue prohibido el cultivo, producción e importación de esa sustancia, con lo cual los coffee shops consiguen el producto de forma ilegal. La evidencia sugiere que la apertura de los coffee shops llevó a un aumento importante en el consumo de cannabis en aquel país en los primeros años, el cual luego se estabilizó[4]. Si bien la prevalencia del uso de cannabis entre la población es mayor a la media europea para los grupos entre 15 y 34 años (consumo en el último mes previo a la encuesta) y para estudiantes de 15 años (consumo alguna vez en la vida), a nivel de la población mayor a 15 años la prevalencia de vida está algo por debajo del promedio del continente, a la vez que este tipo de prevalencia ha venido bajando en los últimos quince años para los estudiantes de 15 años (datos del European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction).
El otro caso, menos conocido tal vez, es el de Portugal, donde se descriminalizó en 2001 la adquisición y posesión de todas las drogas para uso personal. La medida fue adoptada con el objetivo de combatir de modo más eficaz las consecuencias adversas sobre la salud (contagio de HIV, fallecimientos por sobredosis) de los muy altos niveles de consumo de heroína que se registraban en el país en los ’90. La descriminalización logró bajar fuertemente los niveles de contagio de HIV y los fallecimientos por sobredosis[5], sin que aparentemente haya habilitado un incremento significativo del consumo de otras sustancias. En el caso de cannabis, la prevalencia del uso de cannabis entre los estudiantes subió moderadamente en el momento de la reforma, para luego bajar en los años siguientes (sugiriendo que el alza inicial fue motivada esencialmente por el interés de experimentación)[6]. Los datos más recientes indican que la prevalencia de vida (esto es, el uso de cannabis en algún momento de la vida) del consumo de cannabis entre los estudiantes de 15 años de aquel país estaba por debajo de la media europea. Lo mismo vale para la prevalencia de vida en adultos y para el consumo durante el último año previo a la encuesta en adultos jóvenes (15-34 años) –en estos casos las diferencias son incluso más marcadas[7] (datos del mencionado European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction).
¿Prohibir o regular?
En este contexto, la discusión académica se está moviendo lentamente de “legalizar o no legalizar” a “cómo legalizar”: e.g. legalizar solo el consumo, pero no la producción y venta; legalizar la producción y venta bajo monopolio estatal; permitir el autocultivo y los clubs cannábicos, pero no las ventas comerciales; permitir la venta comercial bajo licencias, prohibiendo o no la publicidad; regular o limitar la potencia (contenido de THC) de las variedades vendidas (aparentemente, variedades con muy alto contenido de THC tendrían más probabilidades de generar problemas de salud a los consumidores); habilitar la venta solo de cannabis para ser fumado en cigarrillos o también la de alimentos, bebidas, etc. con THC, etc. Cada una de estas alternativas generará distintos impactos económicos, sociales y sanitarios; la coexistencia de diversos modelos ya vigentes, a su vez, favorece el análisis comparativo en la medida que comienzan a verse sus efectos en la práctica.
En el plano de las políticas, el número de estados que han legalizado el cannabis recreacional viene en aumento. Al presente, dicho mercado es legal en Canadá, Uruguay y 11 estados de los EEUU, más Washington D.C. Muchos otros estados de este último país han descriminalizado el uso de cannabis (junto con otras naciones de diversas partes del mundo, vía leyes o fallos judiciales). Por su parte, el gobierno holandés lanzó a fines de 2019 un programa experimental piloto en 10 ciudades donde 79 coffee shops (que, como se mencionó antes, se abastecen en el mercado ilegal hasta ahora) serán abastecidos por cultivadores privados elegidos por el gobierno; los resultados de este piloto podrían ser la base de la habilitación de una cadena de producción de cannabis para uso recreacional en el país. En tanto, Luxemburgo podría ser el primer país europeo en legalizar el cannabis recreacional, y en septiembre se prevé realizar un referéndum no vinculante con el mismo fin en Nueva Zelanda. También habrá referéndums en las elecciones estadounidenses de noviembre en Arizona, Montana, New Jersey y Dakota del Sur. En otras palabras, más que casos de “vuelta atrás”, pareciera haber una tendencia a ampliar el universo de estados donde el cannabis recreacional es legal.
Entendemos que más temprano que tarde será momento de dar este debate en la Argentina. Las cifras oficiales indican que, como mínimo, hay 900 mil personas entre 12 y 65 años que consumen cannabis en forma regular (diariamente, algunas veces a la semana o algunas veces al mes) en el país. Y otras 600 mil personas, si tomamos el dato de 2017 de las encuestas de SEDRONAR, lo hacen al menos una vez al año (o con mayor frecuencia). Decimos que esos números son un piso porque: a) se calculan como porcentajes sobre la población en localidades de más de 80 mil habitantes (que representa alrededor de 2/3 del total de la población del país); b) no consideran el subreporte que se observa en las encuestas (y más aún en las que son cara a cara como en nuestro caso), el cual se supone que como mínimo llega al 20% de la población usuaria real[8].
Desde nuestro punto de vista, discutir la posible legalización del cannabis recreacional no se basa únicamente en consideraciones económicas (e.g. recursos fiscales). Se trata también de que el dinero del mercado ilegal alimenta un circuito de corrupción, violencia y lavado de dinero asociado al narcotráfico, con consecuencias sociales y políticas altamente negativas. Asimismo, la evidencia internacional sugiere que los esquemas puramente prohibicionistas pueden desalentar el acceso a tratamientos efectivos para los usuarios problemáticos. Suponen por otro lado una erogación de recursos en actividades de control y castigo (e.g. tareas policiales, encarcelamientos, juicios) cuyo balance costo-beneficio se compara desfavorablemente con el de otras aproximaciones, como las campañas de prevención e información, por ejemplo. Implican, además, la potencial exposición a sanciones legales de simples consumidores de una sustancia cuyo poder de daño es, según diversos estudios, menor, en promedio, al de otras sustancias legales (e.g. tabaco, alcohol)[9] –contra lo que alguna gente cree, una parte sustancial de los procedimientos judiciales por estupefacientes son por casos de tenencia para consumo personal (según datos de la Procuradoría de Narcocriminalidad, PROCUNAR, entre 2011 y 2018 un 35% de las más de 187 mil causas vinculadas a estupefacientes abiertas en esos años fue por esa causa). Finalmente, prohibir una actividad regularmente practicada por un (como mínimo) 5% de la población resulta ilusorio (lo cual se constata al observar que el porcentaje de usuarios, lejos de caer, ha venido creciendo en años recientes[10]), además de la discusión que podría darse desde la perspectiva de libertades individuales o derechos humanos.
En este marco, el debate sobre políticas no es una elección binaria (prohibición total vs libre mercado sin regulaciones), sino una evaluación entre diversas alternativas regulatorias, según lo indicado más arriba. Asimismo, por cierto, todos aquellos que están a favor de la legalización del cannabis recreacional enfatizan la necesidad de que esas reformas vengan acompañadas de intensas campañas de prevención (focalizadas en particular en evitar el consumo problemático), así como de mejores sistemas de tratamiento y rehabilitación para usuarios en esa condición. En otras palabras, sugerir que se necesita un debate que ayude a avanzar sobre costos y beneficios potenciales en un sendero de legalización/despenalización no implica para nada minimizar los riesgos que supone el consumo de las sustancias psicoactivas ilegales[11]; de lo que se trata es de empezar a abordar esos riesgos como se hace con el consumo de otras sustancias también riesgosas (e.g. regulaciones, impuestos, etiquetados, licencias para producción y venta, campañas de información, etc.), de acuerdo a sus niveles de daño potencial[12]. Esto es lo que afirma, por ejemplo, un informe de la Global Commission on Drug Policy, donde se señala que la regulación de las drogas “hace que el control de las drogas se transfiera de mercados criminales no regulados a agencias gubernamentales apropiadas” (p. 11).
El monitoreo de la nueva evidencia que va produciéndose de forma regular sobre las experiencias internacionales, junto con los aportes de especialistas locales y extranjeros en el marco de un proceso de diálogo e intercambio de opiniones e información, puede ayudar a recorrer un sendero a lo largo del cual, como dice el informe mencionado en el párrafo previo, la sociedad decida poner bajo regulación estatal el mercado de cannabis, en lugar de dejarlo en manos de organizaciones delictivas.
Publicado en Alquimias Econnómicas el 13 de agosto de 2020.
Link https://alquimiaseconomicas.com/2020/08/13/novedades-del-frente-cannabico/
[1] Esto podría ocurrir tanto por el propio efecto directo de la reducción del mercado negro, como porque la policía puede ocupar más tiempo en la prevención de otros tipos de crímenes; en algunos estudios se menciona también que la apertura de dispensarios ayuda en el mismo sentido, en tanto que eleva el nivel de circulación de personas y la vigilancia en barrios con relativamente altos niveles de delito.
[2] Ver, por ejemplo:
https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0955395919301811
https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/31833119/
https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/31722000/
[3] De hecho, dos estudios muestran evidencia de caídas en dichos niveles de consumo, ver https://link.springer.com/article/10.1007%2Fs11121-019-01068-4 para el caso de Washington y https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/30043198/ para el de Colorado.
[4] MacCoun, RJ., Reuter, P. (2011). Assessing Drug Prohibition and Its Alternatives: A Guide for Agnostics. Annual Review of Law and Social Science. Vol. 7:61-78.
[5] Greenwald, G. (2009). Drug decriminalization in Portugal: Lessons for creating fair and successful drug policies. Massachusetts: Cato Institute.
[6] Hughes, C. E. y Stevens, A. (2012). A resounding success or a disastrous failure: re-examining the interpretation of evidence on the Portuguese decriminalisation of illicit drugs. Drug and Alcohol Review. doi: 10.1111/j.1465-3362.2011.00383.x.
[7] Nótese que, dado que el consumo de estupefacientes en este país está descriminalizado, las diferencias reales podrían ser aún mayores, ya que en Portugal podría haber menor tendencia al subreporte que en el resto de Europa.
[8] Ver, por ejemplo, Brown, S. et al. (2018). Modelling illegal drug participation. Royal Statistic Society 181, Part 1. (pp.133–154) y Pudney, S. (2007). Rarely pure and never simple: extracting the trust from self-reported data on substance use. Working Paper 11/07. Institute for Fiscal Studies and Institute for Social and Economic Research, London.
[9] Ver Nutt, D. et al (2007). Development of a rational scale to assess the harm of drugs of potential misuse. The Lancet 2007; 369: 1047-53 y Van Amsterdam, J. et al. (2015). European rating of drug harms. Journal of Psychopharmacology. 10.1177/0269881115581980.
[10] El mencionado estudio de SEDRONAR indica que entre 2008 y 2017 subió la prevalencia de vida, anual y mensual del consumo de marihuana de 8,9 a 17,4%, 3,7 a 7,8% y 2,3 a 5,4% respectivamente (sobre el total de personas entre 12 y 65 años).
[11] Viroj Sumyai, presidente de la Junta Internacional Fiscalizadora de Estupefacientes (JIFE) –dependiente de las Naciones Unidas y a cargo de fiscalizar las convenciones internacionales sobre drogas- entre 2017 y 2018, señaló que la legalización del cannabis en Canadá no promovía “a healthy lifestyle” (https://news.un.org/en/tags/legalization). Más allá de si ese juicio es correcto o no, está claro que al presente las sociedades, en general, no están persiguiendo a personas que siguen estilos de vida “no saludables”, tales como el sedentarismo, el tabaquismo, el alcoholismo, o que tienen malos hábitos alimenticios, sino que intentan en todo caso ayudarlas a cambiar esos estilos de vida o a mitigar sus impactos negativos.
[12] En EEUU la población usuaria de tabaco cayó de 26 a 18% entre 2002 y 2017 (calculada sobre el total de la población mayor a 12 años), según esta fuente; este descenso, aún más marcado en el caso de los adolescentes, no fue producto de prohibiciones absolutas, sino de regulaciones de consumo y publicidad, sistemas impositivos que desalientan la demanda y campañas de prevención
