Unidos o luchando solos en un mundo desordenado.
Por Tom Long y Stewart Patrick
Traducción Alejandro Garvie
Desde que el presidente estadounidense Donald Trump regresó al poder, ningún estado ha sido demasiado pequeño para no encontrarse en su punto de mira. En su discurso inaugural en enero de 2025, Trump prometió recuperar el Canal de Panamá y adquirir Groenlandia, un territorio escasamente poblado. Esta intimidación a los estados pequeños y medianos se intensificó en 2026 con una espectacular incursión para derrocar al presidente de Venezuela y un bloqueo petrolero a Cuba. Molesto por las críticas papales a su política exterior, Trump incluso arremetió contra el papa León XIV, soberano de la pequeña Ciudad del Vaticano.
La actitud autoritaria del presidente es la manifestación más reciente de una tendencia alarmante: la erosión de los límites al comportamiento de las grandes potencias. Como lo demuestran la invasión no provocada de Ucrania por parte de Rusia y el expansionismo de China en el Mar de China Meridional, Estados Unidos no es el único que abusa de su poder. Ahora, con las grandes potencias destrozando el tejido del derecho y las instituciones internacionales, existen muy pocos controles sobre la intervención y la conquista.
Los Estados más pequeños del mundo son las principales víctimas del caos que supone el desmoronamiento del orden mundial. Como socios más débiles en relaciones internacionales asimétricas, países tan dispares como Kenia, Paraguay y Singapur no pueden establecer unilateralmente las reglas y, a menudo, tienen dificultades para moldearlas. Los Estados más pequeños se enfrentan a mayores barreras económicas, marginación diplomática y crisis más intensas, como la volatilidad de los mercados y los fenómenos meteorológicos extremos. Una economía mundial integrada, en la que podrían encontrar nichos para desarrollarse, se está fragmentando. Las organizaciones internacionales, que les daban voz y voto y les permitían llegar a audiencias globales, se ven debilitadas por la disminución de recursos y la pérdida de legitimidad. Además, el desmantelamiento de la ayuda exterior y los bienes públicos globales ha privado a los Estados más pequeños de mecanismos de protección contra desastres.
Los dilemas que enfrentan los estados más pequeños también son de suma importancia para las grandes potencias. Estas pueden imponerse por la fuerza, como lo ha hecho Estados Unidos en Panamá, donde la presión de Washington impulsó una revisión de los operadores portuarios vinculados a China cerca del canal, y en Venezuela, cuyo nuevo gobierno, respaldado por Estados Unidos, ha abierto la industria petrolera del país a empresas estadounidenses. Sin embargo, mantener la coerción es costoso y conlleva el riesgo de involucrar a los poderosos en los asuntos de los débiles. Como sucede hoy en Cuba, la coerción de las grandes potencias puede provocar catástrofes sociales y económicas sin un objetivo político claro. El fracaso en el logro de los objetivos iniciales suele llevar a las grandes potencias por un camino resbaladizo hacia intervenciones cada vez más costosas.
Para mitigar los riesgos que enfrentan los Estados más pequeños, es necesario que países de todos los tamaños inviertan en el sistema internacional, en lugar de simplemente buscar beneficiarse de él. Estados Unidos debería usar sus recursos e influencia para reformar, no para destruir, las instituciones internacionales. Los Estados más pequeños también deben trabajar colectivamente para evitar que estas organizaciones internacionales se debiliten, ya que constituyen una protección vital contra la depredación de las grandes potencias. Mientras tanto, los Estados más pequeños deberán invertir en sus capacidades diplomáticas y aprovechar las oportunidades para promover sus intereses comunes.
Los bienes públicos globales que Estados Unidos proporcionó, como el apoyo a organizaciones internacionales y la ayuda ante desastres naturales y crisis económicas, nunca fueron caridad; fueron una apuesta ganadora a que un sistema relativamente estable y abierto sustentaría las alianzas, asociaciones y la prosperidad de Estados Unidos. Los Estados más pequeños están integrados en las cadenas de valor globales, funcionan como centros financieros, actúan como puntos estratégicos clave y ofrecen oportunidades para establecer bases militares. Esto es particularmente cierto hoy, cuando Estados Unidos compite geopolíticamente con China, que busca activamente ampliar su membresía en la ONU. En última instancia, una superpotencia que agita las aguas que rodean a los Estados más pequeños verá cómo las consecuencias la alcanzan.
EL ORDEN QUE ERA
El orden internacional creado al final de la Segunda Guerra Mundial benefició a los Estados más pequeños, ofreciéndoles normas de seguridad, oportunidades para ser escuchados, apertura económica, relativa previsibilidad e incluso un mínimo de protección global. Surgieron nuevos países del colapso de los imperios coloniales, que se unieron a las Naciones Unidas, las cuales respaldaban su igualdad soberana e integridad territorial. Para la década de 1980, el número de miembros de la ONU se había triplicado con creces, pasando de 51 a 159. Tras otra expansión posterior a la Guerra Fría, esa cifra se disparó a 193. La mayoría de los nuevos miembros eran Estados pequeños y medianos, países que ahora enfrentan las mayores presiones derivadas de las crisis globales interrelacionadas.
Nadie dudaba de la persistencia de las asimetrías de poder y los privilegios en el orden de posguerra, plasmados en los cinco miembros permanentes con derecho a veto del Consejo de Seguridad de la ONU y en un club nuclear cerrado a nuevos miembros. Sin embargo, el derecho internacional contribuyó a proteger a los países más débiles. Como bromeó el expresidente estonio Lennart Meri a finales de la década de 1990: “El arma nuclear de los pequeños Estados es el derecho internacional”. La Carta de la ONU codificó normas defendidas por los pequeños Estados, como la protección de la integridad territorial de los países y el principio de no injerencia en los asuntos internos de otros países. Si bien nunca se respetaron plenamente, las normas y leyes internacionales obligaban a los agresores a justificar sus acciones cuando las infringían. Ejercían así una influencia disuasoria.
Las organizaciones internacionales protegieron a los Estados más pequeños del ejercicio desmedido del poder y reforzaron su influencia diplomática. Estos Estados incluso organizaron sus propias agrupaciones, como el Foro de las Naciones Unidas sobre los Pequeños Estados, que cuenta con unos 108 miembros, para fortalecer su voz en las negociaciones de la ONU. Si bien los acuerdos secretos entre los poderosos aún podían prevalecer, los pequeños Estados podían denunciarlos ante una audiencia global para ejercer presión pública en apoyo de sus causas. Sus voces y votos tenían peso. La Campaña Internacional para Abolir las Armas Nucleares —impulsada por Austria, Costa Rica e Irlanda, entre otros— y la opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre el cambio climático, encabezada por el pequeño Vanuatu, contribuyeron a moldear el debate público.
El orden internacional de la posguerra también brindó apertura y previsibilidad, lo que permitió a los países pequeños sobrevivir y prosperar. En una economía mundial abierta, incluso los estados más pequeños encontraron oportunidades para desarrollar ventajas comparativas, enriqueciéndose, en promedio, más que sus contrapartes más grandes. Qatar invirtió fuertemente para convertirse en exportador de gas natural licuado, inversor global y centro regional; logros que ahora están en riesgo. Protegido por las instituciones de comercio internacional, Chile diversificó sus vínculos económicos solo para verse presionado por Estados Unidos a tomar partido en una creciente competencia entre Estados Unidos y China.
Un conjunto de programas y bienes públicos globales brindó a los estados más pequeños ayuda para prepararse y responder a crisis que les habría resultado difícil afrontar por sí solos. Los sistemas de monitoreo global, a menudo liderados por agencias científicas estadounidenses, proporcionaron alertas tempranas de desastres inminentes mediante el seguimiento de enfermedades, fenómenos meteorológicos extremos, tormentas destructivas e incluso icebergs. Cuando sobrevino una tragedia, los gobiernos y las organizaciones internacionales colaboraron con la sociedad civil para responder. Durante las crisis financieras, las instituciones de Bretton Woods proporcionaron un salvavidas a los estados más pequeños, al igual que innumerables agencias de desarrollo.
El orden posterior a 1945 estaba plagado de hipocresías, desigualdades y un lastre histórico; distaba mucho del ideal que el Dr. Pangloss había imaginado. Pero, a medida que evolucionó a lo largo de siete décadas, ese orden proporcionó la estabilidad, la legitimidad y la seguridad suficientes para que el mundo fuera más seguro para los estados más pequeños que lo que los sistemas internacionales anteriores habían logrado.
CERTEZAS QUE SE DESVANECEN
Las certezas del orden posterior a 1945 prácticamente han desaparecido. Ante la ausencia de una sólida cooperación internacional basada en normas y procedimientos compartidos, la competencia entre grandes potencias está impulsando la deserción de pequeños países y la celebración de acuerdos paralelos. Estos proporcionan ventajas y protección a corto plazo, pero a largo plazo debilitan lo que había sido un sistema más beneficioso. Actuando como una “potencia hegemónica depredadora”, como la describió Stephen M. Walt en estas páginas, unos Estados Unidos rebeldes ahora descartan las normas e instituciones que no sirven a sus fines inmediatos. Gracias a la disrupción e imprevisibilidad de Trump, los mercados globales fluctúan a diario, obligando a los estados más pequeños a navegar en una turbulencia constante.
Hoy en día, los estados más pequeños se enfrentan a imponentes barreras económicas. El arancel promedio de Estados Unidos ha aumentado de menos del tres por ciento al 13,7 por ciento, y algunos estados se han visto afectados por aranceles mucho más altos y devastadores. Un ejemplo es Lesoto, un país con un PIB per cápita de aproximadamente 1000 dólares; en abril de 2025, Estados Unidos anunció aranceles del 50 por ciento dirigidos a su industria de indumentaria, lo que provocó la paralización de fábricas y despidos entre una fuerza laboral vulnerable, mayoritariamente femenina. En el pasado, las naciones comerciales perjudicadas podían presentar su caso ante la Organización Mundial del Comercio (OMC). Pero la OMC se ha visto debilitada por la discordia entre las grandes potencias y las medidas estadounidenses para paralizar su órgano de resolución de disputas, incluyendo el bloqueo del nombramiento de nuevos jueces de apelación.
Incluso algunas innovaciones en la gobernanza global, presentadas como promotoras de una mayor representación —como la expansión de los BRICS (cuyos cinco miembros originales fueron Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) a once—, tienen implicaciones preocupantes para los Estados más pequeños. A medida que el poder de decisión se traslada del sistema universal de la ONU a marcos exclusivos “minilaterales”, los Estados más pequeños quedan excluidos. Del mismo modo, la diplomacia de potencias intermedias, ahora defendida por países como Canadá, Indonesia y Turquía para promover intereses comerciales, tecnológicos y de seguridad compartidos, tiene dos caras. Estas coaliciones pueden ofrecer una alternativa al dominio de las grandes potencias, pero aun así pueden ignorar o incluso intimidar a los países más pequeños.
Mientras tanto, la norma global contra la agresión se encuentra en su punto más débil desde la Segunda Guerra Mundial. Tras la invasión rusa de Ucrania en 2022 y la continua expansión china de puestos militares en formaciones rocosas e islas del Mar de China Meridional, Estados Unidos ha estado emitiendo amenazas y llevando a cabo acciones militares sin siquiera respetar el derecho internacional. Desde el regreso de Trump a la Casa Blanca, Estados Unidos ha amenazado la soberanía de Canadá y la integridad territorial o inviolabilidad de Colombia, México, Panamá y Dinamarca (mediante amenazas a Groenlandia). Ha secuestrado a un jefe de Estado en Venezuela y ha contribuido al asesinato de otro en Irán sin ningún tipo de legalidad. El desorden se está extendiendo. Israel ha actuado sin restricciones en sus campañas militares en Gaza y Líbano. Incluso mientras Pakistán busca mediar para poner fin a los combates en Irán, continúa su propia “guerra abierta” contra Afganistán, sin respuesta ni repercusión por parte de las grandes potencias.
Muchos de los bienes públicos globales de los que los estados más pequeños han dependido durante mucho tiempo están desapareciendo. La ayuda oficial al desarrollo se desplomó casi un 25% en 2025, y sigue disminuyendo a medida que Estados Unidos y otros donantes reducen drásticamente su apoyo. Para colmo, Washington ha recortado el apoyo político y financiero a las organizaciones internacionales, desgarrando lo que queda de la red de seguridad global. Los costos son más evidentes para los pequeños países insulares en desarrollo, triplemente amenazados por la inacción climática, sistemas de alerta temprana de tormentas deficientes y la disminución de fondos para el socorro y la recuperación ante desastres. En el futuro, es probable que Estados Unidos, China y otras potencias vinculen los préstamos internacionales a garantías de materias primas, en consonancia con las prácticas crediticias de Beijing y la supervisión estadounidense de la industria petrolera venezolana posterior a Maduro, lo que afectará aún más la autonomía de los estados más pequeños.
MANTENERSE UNIDOS
Ante estas amenazas existenciales, los estados más pequeños deben tener en cuenta el consejo que a menudo se atribuye a Benjamin Franklin: si no se mantienen unidos, sin duda se disolverán por separado. En cuestiones específicas, los intereses de los estados más pequeños diferirán e incluso podrían entrar en conflicto. Llegar a un acuerdo paralelo con la administración Trump puede parecer más seguro que emprender una acción colectiva incierta. Sin embargo, los estados más pequeños tienen un interés primordial en construir un mundo de reglas en lugar de someterse al dominio del más fuerte. Harían bien en demostrar su compromiso con el orden internacional aumentando sus contribuciones a las organizaciones internacionales y compensando los recortes estadounidenses. Gracias al aumento de los ingresos en muchos estados más pequeños durante las últimas décadas, los países que no son grandes potencias tienen la capacidad de gastar más.
Trabajando de forma colectiva —en particular a través de organismos con el principio de un Estado, un voto, como la ONU e instituciones regionales como la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN)—, los Estados más pequeños pueden contribuir a reconstruir un sistema internacional más resiliente. Pueden intentar exigir responsabilidades al Consejo de Seguridad, incluso mediante iniciativas como la “iniciativa del veto”, una resolución de la Asamblea General de la ONU de 2022 impulsada por el microestado de Liechtenstein, que exige a los miembros permanentes justificar públicamente sus decisiones de veto. En las negociaciones climáticas, que para muchos son una cuestión de supervivencia, los Estados más pequeños pueden unirse para lograr una visibilidad e influencia que superan con creces su peso económico y militar. Durante las últimas tres décadas, la Alianza de Pequeños Estados Insulares —una coalición que ahora incluye a 39 países— ha hecho precisamente eso, al forjar posiciones conjuntas y dar forma a las negociaciones climáticas multilaterales.
Los Estados más pequeños también deben mejorar sus capacidades diplomáticas. Esta no será una tarea fácil, ya que la mayoría carece de los recursos para mantener embajadas en todo el mundo o del personal necesario para asistir a todas las reuniones de los innumerables órganos de la ONU. Deben especializarse y ejercer un liderazgo específico, incluso mediante la creación de coaliciones propias centradas en temas concretos. La Organización de Estados del Caribe Oriental, por ejemplo, que agrupa a algunos de los países más pequeños del mundo, aúna recursos para una mejor representación conjunta en el extranjero. Este modelo puede ampliarse y replicarse.
Además, los estados más pequeños tendrán que mejorar su capacidad de diversificación. En el hemisferio occidental, muchos países respondieron a la explotación del dominio estadounidense por parte de Trump durante los últimos dos años alineándose inmediatamente con Estados Unidos. Este impulso es comprensible, pero en última instancia contraproducente, ya que profundiza la dependencia de Washington y deja a la región más expuesta a los futuros caprichos estadounidenses. Sería más estratégico diversificar las alianzas intra e interregionales, idealmente fuera del radar de una potencia hegemónica volátil. Buscar la diversificación cuando sea posible también puede aumentar la influencia de los estados pequeños y ampliar sus opciones. La ASEAN, por ejemplo, ha aprovechado la competencia geopolítica y económica entre Estados Unidos y China, como se observa en su foro ASEAN+3, donde la asociación establece la agenda para reuniones conjuntas con China, Japón y Corea del Sur. Partiendo de estos diálogos, la ASEAN lideró la creación de la Asociación Económica Integral Regional, que integra a quince economías asiáticas y oceánicas en el mayor acuerdo de libre comercio del mundo.
Al mismo tiempo, los Estados más pequeños deben perfeccionar su diplomacia transaccional, forjando relaciones con Estados más poderosos que promuevan sus propios intereses materiales. La diplomacia bilateral siempre ha coexistido con el orden multilateral. La administración Trump ha sido ampliamente criticada por subordinar el idealismo estadounidense al arte de la negociación. Sin embargo, los países pequeños y medianos que poseen una ubicación estratégica o controlan el acceso a recursos críticos no deberían dudar en aprovechar esa influencia, tanto para promover intereses particulares como para consagrar normas más amplias en acuerdos bilaterales. Durante el último año, muchos países fuera del grupo de las grandes potencias, como Argentina, Ecuador, Malasia, Paraguay, Perú y Filipinas, han explorado o firmado acuerdos mineros con Estados Unidos. Bien ejecutados, estos acuerdos pueden proporcionar beneficios mutuos sin menoscabar las normas internacionales.
Lo que el primer ministro canadiense, Mark Carney, ha denominado “el fin de una agradable ficción y el comienzo de una dura realidad” afecta con mayor dureza a los Estados más pequeños. La erosión del orden internacional conlleva riesgos crecientes. Sin embargo, estos países no están indefensos. Trabajando juntos, mediante la acción colectiva y una diplomacia astuta, pueden seguir sobreviviendo y prosperando.
Link https://www.foreignaffairs.com/united-states/small-suffer-what-they-must
