Cómo debería Washington gestionar sus relaciones más complicadas.
Traducción Alejandro Garvie
Durante su exitosa campaña presidencial estadounidense de 2024, Donald Trump aseguró a los votantes que pondría fin a las guerras en Ucrania y Gaza, tal vez incluso antes de asumir el cargo. Sin embargo, ambos conflictos se prolongaron con un alto costo humano, y la diplomacia avanzó de forma intermitente. Nueve meses después de su investidura, Trump finalmente logró un alto el fuego entre Israel y Hamás, pero solo después de haber presenciado la ruptura de la tregua que heredó del presidente Joe Biden y una creciente crisis humanitaria en Gaza. Mientras tanto, la guerra en Ucrania continúa sin cesar.
Estos desafíos no son exclusivos de Trump; también afectaron a Biden. De hecho, la dificultad de poner fin a ambas guerras ilustra los dilemas estratégicos que enfrenta Estados Unidos al gestionar un pequeño pero crucial grupo de socios: los llamados cuasi aliados. Los cuasi aliados —a quienes Estados Unidos ha cultivado desde el fin de la Segunda Guerra Mundial al tiempo que construía su sistema de alianzas— son más que socios, pero menos que aliados formales. Gozan de un estatus especial en Washington, pero carecen del elemento más importante de una alianza: una garantía de seguridad formal por parte de Estados Unidos.
Las recientes guerras en Ucrania y Oriente Medio han situado a los cuasi aliados en el centro de la política exterior estadounidense. Estados Unidos ha apoyado a Ucrania en su resistencia al intento de dominación por parte de Rusia, enviando armamento avanzado por valor de miles de millones de dólares a sus fuerzas armadas. Ucrania ha mantenido su soberanía e independencia política, mientras que Rusia ha sufrido más de un millón de bajas militares y pérdidas materiales significativas; resultados logrados sin un conflicto directo entre Moscú y Washington. En Oriente Medio, Estados Unidos ha facilitado una campaña liderada por Israel que retrasó el programa nuclear iraní y desarticuló su red regional de grupos armados, con el costo de agravar la catástrofe humanitaria en Gaza. Este historial pone de manifiesto las ventajas de apoyar a cuasi aliados fuertes en la primera línea de la geopolítica: estas relaciones permiten a Estados Unidos promover sus intereses en regiones clave a través de medios indirectos y menos costosos.
Pero los intentos de Estados Unidos por gestionar su papel en estas guerras también han puesto de relieve dilemas estratégicos propios de las cuasi alianzas, especialmente acentuados en tiempos de guerra. Si Trump pretende lograr su objetivo de pacificar Oriente Medio y Europa, su administración debe gestionar mejor estos dilemas. Además, la experiencia de Washington con Ucrania e Israel debería servir de base para la planificación de una contingencia de alto riesgo que involucre a Taiwán, otro cuasi aliado en una región inestable.
Más que amigos
Dentro de su vasta red de relaciones en todo el mundo, Estados Unidos clasifica a la mayoría de sus aliados como socios o aliados. Washington está vinculado a sus aliados mediante tratados legalmente codificados que incluyen cláusulas de defensa mutua. Este compromiso de que un ataque contra uno es un ataque contra todos garantiza la seguridad de los aliados y extiende el paraguas nuclear estadounidense. Los socios, en cambio, pueden recibir asistencia de seguridad de Estados Unidos, pero no deben dar por sentado que las fuerzas armadas estadounidenses acudirían en su ayuda si fueran atacados.
Los cuasi aliados representan una tercera categoría problemática. Se trata de países a través de los cuales Estados Unidos ve oportunidades para promover sus intereses. Pueden recibir importante entrenamiento y asistencia militar, albergar una gran presencia de tropas estadounidenses y coordinarse estrechamente con Washington. Algunos incluso gozan de una confusa designación, otorgada por el presidente, como “aliado importante no perteneciente a la OTAN”, lo que no implica un compromiso de seguridad. Y, a diferencia de los socios, el alcance y la magnitud de la inversión de Washington en su seguridad generan ambigüedad sobre si Estados Unidos intervendría para defender a los cuasi aliados en caso de ataque, y en qué medida lo haría. De hecho, Estados Unidos ha defendido ocasionalmente a sus cuasi aliados, como cuando ayudó a Israel a repeler dos ataques aéreos iraníes en 2024 y nuevamente durante la guerra entre Irán e Israel en junio. Sin embargo, suele haber buenas razones por las que Estados Unidos no llega a extender el tipo de compromiso de defensa mutua que consolidaría una alianza formal, incluyendo la preocupación por verse involucrado en una región inestable, provocar a un adversario o comprometerse a defender a un socio que podría no seguir las políticas preferidas de Washington. Esta ambigüedad hace que las cuasi alianzas sean herramientas de disuasión y garantía más débiles que las alianzas formales, y ayuda a explicar por qué los cuasi aliados son más vulnerables a la agresión externa que los aliados formales.
A pesar del profundo compromiso de Washington con estas relaciones, los cuasi aliados suelen tener intereses que difieren de los de Estados Unidos. Los líderes de estos cuasi aliados tienen sus propias agendas y política interna, especialmente cuando su país está en guerra. Estados Unidos ha experimentado repetidamente esta dinámica con Ucrania e Israel, un desafío que presencié de primera mano como alta funcionaria en la Casa Blanca de Biden. En ambos casos, la política estadounidense buscó permitir que los cuasi aliados persiguieran objetivos comunes, gestionando al mismo tiempo las discrepancias en materia de estrategia diplomática y militar.
Durante la contraofensiva ucraniana de 2022 contra Rusia, los líderes militares ucranianos y estadounidenses desarrollaron conjuntamente una estrategia para romper las líneas defensivas rusas en Jersón y tomar territorio que permitiera a las fuerzas ucranianas cortar el corredor terrestre que conecta Crimea con la Ucrania ocupada. Sin embargo, este plan fracasó ante la comprensible aversión de Ucrania a las pérdidas —penetrar las defensas rusas habría sido una empresa excepcionalmente sangrienta— y las rivalidades entre los comandantes y el liderazgo político ucranianos. A pesar de la cuidadosa planificación conjunta, los responsables políticos estadounidenses poco pudieron hacer para obligar a Ucrania a completar la campaña. De igual manera, las exigencias políticas internas impidieron al presidente ucraniano, Volodímir Zelenski, tomar la dolorosa pero necesaria medida de reducir la edad de reclutamiento de 25 a 18 años para paliar la escasez de personal, lo que a su vez ha exacerbado la demanda de material militar por parte de Estados Unidos y Europa.
El dilema de los intereses divergentes también ha puesto a prueba la política exterior estadounidense hacia Israel desde el 7 de octubre de 2023. El atroz ataque de Hamás se produjo en un momento en que el primer ministro israelí, Benjamín Netanyahu, se encontraba en una situación de vulnerabilidad política y enfrentaba graves acusaciones de corrupción. Ha logrado mantenerse en el poder con astucia, a menudo adoptando medidas a las que Washington se opone: restringiendo la ayuda humanitaria a Gaza, expandiendo los asentamientos en Cisjordania e intensificando los ataques contra Irán y Hezbolá, su milicia libanesa aliada. Los dos últimos años han evidenciado, por lo tanto, diferencias políticas reales, así como los límites de la influencia estadounidense sobre la toma de decisiones israelí.
Jugarse la piel
Estados Unidos también puede diferir de sus cuasi aliados en la forma de evaluar o gestionar el riesgo de escalada. Si bien Washington puede tener un fuerte interés estratégico en el resultado de las guerras que involucran a cuasi aliados, puede optar por calibrar su participación. Para el cuasi aliado, lo que está en juego siempre es mayor y, a menudo, existencial. Es posible que estén más dispuestos a arriesgarse con medidas que podrían conducir a una escalada significativa, incluidas acciones que podrían involucrar a sus patrocinadores en un conflicto directo. Y, en algunos casos, el enredo es precisamente el objetivo.
La mayor tolerancia al riesgo de Kiev generó fricciones en la relación entre Estados Unidos y Ucrania desde los primeros meses de la invasión rusa. Durante la administración Biden, los líderes ucranianos tenían una lista de deseos constante de sistemas de armas cada vez más avanzados. Los misiles de largo alcance conocidos como ATACMS (Sistema de Misiles Tácticos del Ejército) encabezaban la lista y, a diferencia de otros sistemas sofisticados solicitados por los ucranianos, estos prometían una utilidad militar real. Sin embargo, los funcionarios de Biden creían que proporcionar estos misiles conllevaba riesgos para la preparación militar estadounidense y la posibilidad de una escalada. El posterior tira y afloja entre Kiev y Washington, que se prolongó durante años, desvió la atención de otros debates políticos y de las necesidades militares ucranianas. Para cuando Biden autorizó el envío de un número limitado de ATACMS a Ucrania en abril de 2024, con claras restricciones sobre su uso, las armas ofrecían ventajas tácticas, pero no supusieron un avance estratégico. Una dinámica similar se desarrolló, aunque con menor visibilidad pública, cuando Ucrania solicitó repetidamente permiso para utilizar equipo estadounidense para atacar territorio ruso. Finalmente, Ucrania obtuvo la limitada aquiescencia de Estados Unidos.
En ambos casos, Ucrania estaba dispuesta a arriesgarse para obtener victorias militares o incluso para levantar la moral, y probablemente habría aceptado una intervención militar directa de Estados Unidos. Por su parte, Washington buscaba satisfacer las necesidades militares de Kiev y evitar una escalada que involucrara directamente a Estados Unidos o la OTAN en la guerra. Los intentos por resolver esta tensión resultaron en políticas subóptimas para ambas partes: Washington asumió más riesgos de los que deseaba, pero no los suficientes para darle a Ucrania un impulso decisivo.
Estados Unidos ha gestionado tensiones similares con Israel en sus recientes guerras contra Hezbolá e Irán. En los días posteriores al 7 de octubre, Biden disuadió a la dirigencia israelí de lanzar un ataque preventivo contra Hezbolá y rechazó la solicitud de Netanyahu de que Estados Unidos participara militarmente en el ataque, argumentando que esto desencadenaría una guerra regional en un momento en que Israel no estaba preparado para una guerra en múltiples frentes. En abril de 2024, después de que Irán lanzara su primer ataque aéreo contra Israel, Biden le comunicó a Netanyahu que Estados Unidos no apoyaría un contraataque israelí contra Irán, instándolo a considerar el fracaso del ataque iraní como una victoria, gracias a las operaciones defensivas conjuntas. Netanyahu aceptó parcialmente este consejo, atacando una instalación estratégica de defensa aérea dentro de Irán sin atribuirse públicamente el mérito del ataque.
Cuando Trump asumió la presidencia, dejó claro su firme deseo de abordar el programa nuclear iraní por la vía diplomática. Sin embargo, Israel lanzó una campaña militar contra Irán. El hecho de que solo el ejército estadounidense contara con bombas capaces de penetrar las instalaciones nucleares iraníes significaba que Netanyahu apostaba por la eventual intervención de Washington, una apuesta que le salió bien en junio, cuando Trump autorizó los ataques estadounidenses. De todos los puntos de divergencia de intereses entre Estados Unidos y sus cuasi aliados, la escalada y la tolerancia al riesgo son los ámbitos más delicados, dado que el peligro de una implicación directa es el mayor.
Los límites del apalancamiento
Si el poder relativo y la dependencia material se tradujeran directamente en influencia, Estados Unidos tendría un poder abrumador sobre sus cuasi aliados, lo que le permitiría gestionar la tensión mediante la coerción, como la retención de armas, e imponer decisiones en tiempos de guerra. Pero la realidad es más compleja. La relación entre Estados Unidos y sus cuasi aliados constituye en sí misma un punto de inflexión, especialmente en tiempos de guerra: si la relación se deteriora, la ruptura beneficia al adversario.
Cuando aliados indirectos libran guerras prolongadas, la manera más eficaz para que Estados Unidos logre el resultado deseado es ayudar a su socio a ganar la guerra directamente o convencer al adversario de que el apoyo continuará hasta alcanzar un acuerdo negociado favorable. Esta dinámica dificulta retener apoyo militar vital como herramienta de presión para influir en la forma en que un aliado indirecto lucha y en el tipo de paz que aceptará. Además, complica la finalización de las guerras que implican apoyo a aliados indirectos.
En su intento por poner fin a la guerra en Ucrania, Trump calculó que la dependencia de Ucrania respecto a Estados Unidos le permitiría presionar a Kiev para que aceptara un acuerdo negociado que favoreciera ampliamente a Moscú. Trump puso a prueba esta hipótesis reprendiendo públicamente a Zelensky en el Despacho Oval y, posteriormente, suspendiendo la ayuda militar y de inteligencia. Sin embargo, en lugar de obligar a Ucrania a hacer concesiones para poner fin a la guerra, esta maniobra solo evidenció la fragilidad de los lazos entre Kiev y Washington bajo la administración Trump y llevó al Kremlin a intensificar su estrategia de recalcitrancia diplomática y presión militar.
Biden adoptó el enfoque opuesto. En 2022, Estados Unidos y sus aliados del G-7 declararon su intención de apoyar a Ucrania “el tiempo que fuera necesario”. Este compromiso y el apoyo constante que le siguió reforzaron la voluntad de Ucrania de luchar y dejaron claro que el tiempo no jugaba a favor de Rusia. Sin embargo, esto ocultó dos realidades difíciles: que el Congreso no mantendría indefinidamente miles de millones de dólares en apoyo a Ucrania y que poner fin a la guerra requeriría inevitablemente presionar a Kiev para que abandonara su inalcanzable objetivo a corto plazo de restaurar su frontera anterior a la invasión.
Los esfuerzos de Estados Unidos por utilizar su influencia para moderar las ambiciones bélicas maximalistas de Israel y poner fin a la guerra en Gaza siempre estuvieron plagados de dificultades, las cuales se agravaron a medida que la calamidad humanitaria en Gaza se intensificaba. El gobierno de Biden se debatió continuamente sobre si condicionar el apoyo militar a Israel y, de ser así, cómo hacerlo, en un momento en que Israel seguía bajo la amenaza de Irán y Hezbolá. Estuvo a punto de hacerlo en mayo de 2024, ante la previsión de importantes operaciones militares israelíes en Rafah. Preocupado de que esta medida pusiera en peligro a casi un millón de civiles y socavara las perspectivas de un alto el fuego, Biden proclamó que no suministraría las armas para la ofensiva y suspendió la entrega de bombas de 907 kilos. Finalmente, los funcionarios de Biden lograron persuadir a Israel para que redujera la escala de su operación en Rafah, uno de los varios éxitos modestos en el uso de la presión para mejorar la situación humanitaria en Gaza, y nunca reanudaron la entrega de bombas de 907 kilos. Pero la preocupación del gobierno por limitar el apoyo a Israel mientras enfrentaba otras amenazas regionales restringió las opciones para imponer nuevas restricciones.
Trump adoptó un enfoque muy diferente. Durante sus primeros nueve meses en el cargo, prácticamente le dio a Israel carta blanca para llevar a cabo sus operaciones en Gaza como quisiera, respaldando de facto su decisión de reanudar la guerra en marzo tras un alto el fuego, suspender la ayuda humanitaria y avanzar hacia la ciudad de Gaza. Pero después de que Israel intentara asesinar a negociadores de Hamás con un ataque aéreo en Qatar en septiembre, Trump cambió de estrategia y presionó a Netanyahu para que aceptara un alto el fuego. Con una amenaza creíble, aunque aparentemente vaga, de abandono, Trump obligó a Netanyahu a aceptar elementos de un plan de paz al que se había opuesto previamente y a suspender la guerra. Si bien la relación de Estados Unidos con Israel es la más delicada políticamente, Estados Unidos siempre se enfrentará a la disyuntiva entre los beneficios estratégicos de un apoyo incondicional a sus cuasi aliados y la tentación de convertir ese apoyo en una influencia significativa sobre la toma de decisiones militares y diplomáticas.
Enhebrar la aguja
Los dilemas estratégicos que plantean las cuasi alianzas resultan sumamente frustrantes para los responsables políticos. Sin embargo, llegaron para quedarse. Poner fin a la guerra en Ucrania en términos favorables y preservar una frágil tregua en Gaza exigirá una hábil gestión de estos dilemas. Varias lecciones se desprenden de la reciente experiencia de Estados Unidos con Ucrania e Israel. En primer lugar, los líderes se enfrentan a la tentación de disimular las diferencias y exagerar la convergencia de intereses, especialmente cuando ayudan a defender a un socio cercano de una agresión brutal. Pero Washington solo debería comprometerse a apoyar a cuasi aliados en guerras si estos tienen objetivos claramente definidos que se correspondan estrechamente con los suyos. Una vez que Estados Unidos decide brindar dicho apoyo, debería establecer mecanismos para alinear prioridades y gestionar las discrepancias de forma privada. Entre los modelos a seguir se incluyen los canales de planificación militar entre Estados Unidos y Ucrania y el diálogo estratégico entre Estados Unidos e Israel sobre Irán, liderado por los asesores de seguridad nacional. Y una comunicación clara a nivel de liderazgo es fundamental.
Los responsables políticos también deberían diseñar mecanismos creíbles de influencia para moldear el comportamiento de los cuasi aliados. La asistencia en materia de seguridad debe calibrarse estratégicamente, replanteándose el enfoque para priorizar los intereses estadounidenses en lugar de las connotaciones coercitivas de la condicionalidad de la ayuda. Este proceso comienza con la comunicación por escrito de expectativas claras, como las restricciones de uso final del equipo militar estadounidense. Incluso las infracciones menores deben abordarse con prontitud para generar expectativas de cumplimiento. Si la Casa Blanca mantiene revisiones periódicas de las entregas de armas estadounidenses, podrá garantizar mejor que el ritmo y el contenido de estas transferencias se ajusten a los objetivos políticos y los requisitos legales, y no se realicen de forma automática. El Congreso es un socio esencial: puede legislar restricciones y, además, contribuir a preservar las relaciones entre los líderes, transfiriendo la responsabilidad al Capitolio.
Una comunicación pública cuidadosa puede facilitar todo esto. Es crucial proyectar un firme apoyo a los cuasi aliados y explicar ese apoyo al público estadounidense sin contraer compromisos cuyo incumplimiento resulte políticamente costoso. Con demasiada frecuencia, los críticos de la acertada política de Biden hacia Ucrania se centraron en la discrepancia entre su elocuente retórica y sus fundadas preocupaciones sobre una escalada del conflicto. Mantener una política que exija una total separación entre Estados Unidos y su cuasi aliado es un error, pues crea una disyuntiva imposible entre ocultar las discrepancias y afrontar las repercusiones políticas de una ruptura pública.
Un conflicto aún más trascendental, que involucra a un cuasi aliado, podría estar gestándose en el horizonte: una guerra entre China y Taiwán. Estados Unidos podría convertirse rápidamente en un combatiente directo en dicho conflicto, asumiendo un riesgo mucho mayor, pero también ejerciendo una influencia mucho mayor sobre el curso y el resultado de la guerra. Sin embargo, incluso si Estados Unidos interviene directamente en favor de Taiwán, resurgirían los dilemas propios de una cuasi alianza: intereses divergentes e incentivos políticos internos, especialmente dada la alta polarización política de Taiwán; medidas de escalada por parte de Taipéi que podrían socavar los esfuerzos de Washington por gestionar cuidadosamente el riesgo; y la dificultad de encontrar una solución mutuamente aceptable. Todos estos desafíos hacen crucial la coordinación discreta en tiempos de paz entre Washington y Taipéi para lograr un consenso en torno a planes militares y objetivos bélicos, procedimientos para la gestión de la escalada y la comunicación con Pekín, así como las condiciones para poner fin a una guerra.
Los líderes no pueden ignorar a aliados cercanos como Israel, Taiwán y Ucrania, que se encuentran en zonas geopolíticas conflictivas; tampoco beneficiaría a Estados Unidos hacerlo. Sin embargo, para promover los intereses estadounidenses, Washington necesita mejores respuestas a los dilemas estratégicos inherentes a la gestión de alianzas ambiguas. Solo analizando los éxitos y fracasos recientes podrán los responsables políticos desarrollar una estrategia más eficaz.
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