La democracia liberal representativa está constituida sobre la base del sufragio universal. De ahí surgen dos poderes elegidos por la comunidad electoral, suficientemente conocidos: el Parlamento y el Ejecutivo. En este juego político interviene también el poder judicial, que no es elegido por las urnas. Nace un “poder compartido” (expresión de Julien Freud) por tres instituciones, independientes y diferenciadas. La fórmula más conocida de ese poder compartido es la división de poderes.
En ese juego político-institucional no hay en su diseño una separación estricta de poderes, sino una relación mutua, de cooperación, coordinación y control, para que ninguno de ellos se imponga al resto. Con este sistema se pretende moderar y atemperar el ejercicio del poder. Ese es el esquema abstracto, en la realidad suceden no obstante otras cosas.
Si el poder es compartido, el Congreso es un órgano de codecisión, que debería actuar como tal. ¿Qué ha pasado en nuestra historia desde la instauración democrática de 1983? Con las facultades excepcionales del Ejecutivo otorgadas por la Constitución, ¿se ha afectado la división de poderes?
En el trayecto iniciado en 1989, el Parlamento pierde, según los momentos históricos, su condición de órgano de cogobierno ante una democracia altamente presidencialista que la lleva a contraer sus funciones de decisión política. La contracara de la debilidad del parlamento es la fortaleza del decisionismo democrático.
La relación entre el poder legislativo y el poder ejecutivo varía si el partido en el gobierno controla una cámara, dos, o ninguna. Si el Presidente no controla las dos cámaras, o al menos una, estará obligado a impulsar la cooperación para evitar los bloqueos permanentes. El principio del consenso se impone. Pero cuando hay cambio de escenario político, y se modifica la distribución del poder, la situación puede ser otra.
El presidente Kirchner a partir de los resultados de las elecciones legislativas de octubre de 2005 obtuvo la mayoría en la cámara de senadores y la primera minoría en la cámara de diputados muy cerca del quórum propio. Con esa mayoría parlamentaria, y a pesar de la estabilidad macroeconómica y el superávit fiscal, se posterga el fin de la emergencia pública de 2002, establecida en la ley 25.565. Un Congreso que finalmente no controla como debe y concede atribuciones.
En cambio, en el año 2008 un Congreso devaluado supo mejorar su calidad deliberativa y ensanchar las bases de la decisión política en el enfrentamiento del poder ejecutivo con el agro, que reunía la mayoría en ambas cámaras. En esa “revuelta del interior”, el contenido del conflicto se extendió por todo el país.
La determinación de la presidenta Cristina Kirchner de remitir al Congreso la discusión de las retenciones móviles permitió la institucionalización del conflicto y ofreció el canal adecuado para la resolución pacífica en el ámbito del Estado de derecho, alejándolo de las rutas. Más allá que el resultado fuera adverso e impensado para el gobierno, con el voto disidente del presidente del Senado, Julio Cobos, lo trascendente es que el Parlamento terminó fortalecido.
El presidente Milei con el veto de leyes aprobadas por el Congreso agita (aunque el veto sea constitucional) la distribución del poder en el juego democrático -que es complejo, diverso, de rivalidad, de cooperación- con temas que interesan y conmueven a toda la sociedad. El decisionismo democrático no ha sido en tantos años respetuoso del reparto constitucional del poder.
El actual poder ejecutivo ha dictado 172 decretos legislativos -76 DNU y 96 decretos delegados-, mientras que el Congreso sancionó 50 leyes (Leandro E. Ferreyra, en Palabras del Derecho, 10/06 2025).
En el rechazo a los vetos de Milei (ley de ATN, leyes del funcionamiento universitario y de apoyo al Hospital Garrahan) el Congreso actuó como un órgano de codecisión que agrupó a miembros de partidos pulverizados enfrentados entre sí en un esquema general de extrema polarización. Se reunieron los votos del peronismo (en su variadas versiones y aliados), y de sectores del PRO y del radicalismo, que en otras ocasiones fueron aliados al oficialismo, hasta superar una mayoría de los dos tercios.
En este caso el sistema representativo dominó los antagonismos, sin poner en riesgo la diversidad. Fue un punto de enlace entre legisladores que piensan muy diferente, que permitió en los hechos una asociación tras una obra común que anhelaba fuertemente la mayoría de la ciudadanía.
¿Tan genuinos y duraderos pueden ser estos acuerdos en las puertas de una contienda electoral que se presenta como decisiva para los dos bloques principales (o tres si amaneciera otro) que disputarán el poder en 2027? La modificación de la ley 26.122 de 2006 podría ser objeto de un nuevo acuerdo que congregue la misma mayoría por dos razones.
La primera, porque es inconstitucional y, la segunda, porque beneficia al decisionismo democrático. La ley exige para la derogación del DNU el rechazo de las dos cámaras, en cambio para su aprobación es suficiente el consentimiento de una sola, o el silencio de una o de ambas cámaras (“sanción tácita o ficta”). El primer antecedente de rechazo del Congreso de un DNU fue el dictado por Milei para ampliar el presupuesto de la SIDE, en un momento de severo ajuste.
Sería beneficioso para las instituciones y la estabilidad del país forjar acuerdos realistas, que reconozcan que el Congreso es un lugar de tensión de lo político, y que es otra forma de arbitrar los conflictos. La democracia no puede entregar todo el mando a una sola de sus instituciones. Limitar el decisionismo democrático es limitar los elementos arbitrarios, sin trabas, que genera la acción política, en la lucha por el poder.
Publicado en Clarín el 25 de septiembre de 2025.
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