El debate público se ha visto agitado por la reciente sanción de tres leyes: dos de ellas referidas a la materia previsional (aumento de haberes y moratoria) y la tercera sobre beneficios por discapacidad. A lo anterior se ha sumado también un par de iniciativas del Senado para dar mayor automaticidad a la distribución de fondos nacionales a las provincias y que siguen su curso para la consideración de la Cámara de Diputados. En todos los casos la dinámica estuvo impulsada por distintas voces del arco opositor. Habida cuenta que se trata de un año electoral, la discusión adquirió voltaje y ubicó en el primer plano, como era de esperar, a las aristas políticas de la cuestión. Asimismo, ha adquirido relevancia otra dimensión, estrechamente vinculada con la anterior, que se refiere al impacto fiscal de las leyes. La nota que sigue se concentra exclusivamente en esta segunda cuestión. El propósito es poner de relieve aspectos del procedimiento seguido en la formulación de estas políticas y, a partir de allí, concentrar la atención en otras cuestiones que hacen a la lectura de la situación fiscal actual y su horizonte de mediano plazo.
Decisiones de política: números y método.
Como se adelantó arriba, la oposición impulsó tres leyes con claros objetivos sociales -mejora de haberes jubilatorios en monto y mayores plazos para el pago de la deuda previsional, así como un aumento de beneficios por discapacidad. Si bien se puede analizar y evaluar en qué medida cada una de estas decisiones es apropiada en relación con el contexto y objetivo que persiguen, el terreno que interesa aquí es diferente. Se trata de indagar acerca de la magnitud de los recursos que se comprometen en esta decisión y de su impacto fiscal.
El cuadro siguiente sirve para ilustrar ambas cuestiones. En conjunto y de acuerdo con una estimación de la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC), las medidas se aproximan a un costo de 1% del PBI. Como se observa, el trabajo de la OPC solo permite conocer una parte de los impactos. La dinámica legislativa llevó a incluir decisiones que no estaban contempladas en los proyectos legislativos iniciales. Surge entonces el interrogante si este número es compatible con el programa fiscal en curso. Tomando en cuenta que el balance primario de 2025 previsto en el actual programa del gobierno es de 1,3% del PBI, la respuesta a lo anterior es decididamente negativa. Se infiere que en ausencia de reducciones de gastos o de mayores recursos compensatorios, estas mejoras de la política social reducirían en casi 80% el superávit primario de la política fiscal en curso. Ubicada dentro de esos parámetros, se explica que la decisión del Congreso haya sido vista por el oficialismo como un intento de desbaratar el conjunto del diseño macroeconómico. Muy probablemente esta será una de las razones primordiales sobre la cual se fundamentará el veto presidencial a las normas aprobadas.
Desde el otro extremo del arco político y en claro contraste con el planteo oficial, se puede ofrecer una respuesta a esa crítica: las leyes sancionadas han previsto mecanismos para amortiguar el impacto. El siguiente cuadro resume el punto:
Aparece aquí entonces la primera observación referida al método de este debate. De una parte, tomando en consideración la crítica situación de las finanzas públicas, parece positivo que la oposición haya asumido una postura de responsabilidad fiscal que se ve reflejada en ciertas previsiones para moderar el peso sobre el déficit. Siendo así, no se comprende el por qué de las críticas oficiales. Sin embargo, hay varias razones que explican el desacuerdo. Por un lado, el debate progresó a pesar de no contar con una estimación completa de las decisiones plasmadas en la ley. De otra parte, las inclusiones de ciertas exenciones impositivas no han sido cuantificadas y, en principio, lucen como insuficientes. A esto debe sumarse que las reestructuraciones de gastos de ciertas funciones o programas contenidas en la ley carecen de una base sólida en la medida que el gobierno ha eludido la responsabilidad de aprobar el presupuesto.
En síntesis, si se observan las distintas piezas son varias las disonancias: se ha desarrollado un tratamiento legislativo sin un informe completo de la OPC y sin el necesario marco del presupuesto nacional dentro del cual inscribir el debate. El método seguido conduce entonces a responsabilidades compartidas: la oposición corre el riesgo de impulsar decisiones de gasto que no pueden financiarse y el oficialismo obstaculiza un debate responsable, por cuanto no ha puesto el esfuerzo necesario para tramitar en el Congreso un presupuesto dentro del cual se pueda circunscribir el debate. Desde ese ángulo, son igualmente perjudiciales conductas fiscales que no son posibles de financiar, así como la pretensión de erigirse en el custodio monopólico de las cuentas públicas. La solvencia de la política fiscal se construye y se apoya en números, pero también con el respeto al conjunto de las instituciones presupuestarias que están a disposición del Poder Ejecutivo y del Congreso. Estos recursos están disponibles y no son abstractos: existe una ley de administración financiera del estado que consagra y regula el funcionamiento de tales instituciones y se dispone de una oficina (OPC) que ofrece una evaluación independiente del costo las decisiones fiscales.
La consolidación fiscal: una tarea compartida.
Las observaciones apuntadas arriba van más allá del caso particular de estas tres leyes. La fragilidad de las cuentas pública habrá de dominar la escena por largo tiempo. La superación de la debilidad actual requiere, como mínimo, recuperar de manera duradera el acceso al crédito público con costos sustancialmente inferiores a los actuales -expresado en números: una tasa de riesgo país similar a la que tienen nuestros vecinos. ¿Qué significa lo anterior a la hora del diseño de la decisión de políticas de ingresos y gastos públicos? Un camino para aproximarse a una respuesta sencilla a lo anterior es observar las proyecciones contenidas en el actual acuerdo con el FMI. Si bien es factible realizar cálculos alternativos, una justificación no menor para referirse a los números del acuerdo es que, dado el nivel de deuda de Argentina con el Fondo, la relación con el organismo se extiende a lo largo de la próxima década (hasta 2033 deben hacerse amortizaciones anuales entre 3 y 10 millones de dólares). Esto no excluye el hecho que se podrían plantear cuestionamientos más fundamentales a estos números. Así, por ejemplo, una alternativa sería asumir un mayor desequilibrio con la hipótesis que Argentina accederá antes y a bajo costo al financiamiento voluntario. El desafío, claro está, es justificar la plausibilidad de tal hipótesis. Otra opción, también de naturaleza radical, consistiría en prever un aumento de la presión tributaria mediante la reforma de impuestos y mayores alícuotas. Al igual que en el caso anterior, la dificultad estriba en la factibilidad de esa política, especialmente si se tiene en cuenta que en los últimos 10 años se han llevado a cabo un número apreciable de cambios en la legislación tributaria: 7 modificaciones del impuesto a las ganancias, 3 cambios en las normas del impuesto a los bienes personales incluyendo redefinición de bases y alícuotas, un aporte solidario (impuesto a la riqueza) que fue judicializado por 15% de los contribuyentes potenciales, 3 blanqueos, amplias exenciones tributarias a la inversión y la expectativa firmemente anclada en el sector privado que los impuestos futuros serán más bajos que los actuales.
Volviendo al ejercicio de programación macroeconómica de mediano plazo previsto entre Argentina y el Fondo, éste señala que la previsión hasta el año 2030 en cuanto al gasto primario y a los ingresos es que se mantienen constantes con relación al PBI (14,9 y 17,4 respectivamente). Implícitamente ese diseño fiscal arroja un resultado indicativo para el crecimiento del gasto primario: este podría aumentar al ritmo del crecimiento de la economía -es decir, 3-4% anual. Este número no es más que una aproximación, pero resulta útil para destacar que el margen de acción es estrecho, especialmente si se tiene en cuenta que una porción importante del presupuesto está determinada por la estructura vigente y por las decisiones de gasto adoptadas en el pasado. La dificultad consiste en dar respuesta, después de años de estancamiento y atraso, a legítimas demandas de la ciudadanía que recorren un amplio espectro: desde el plano social y el desarrollo de la infraestructura de todo tipo, hasta la provisión de bienes públicos que son funciones indelegables del estado.
No hay soluciones mágicas, rápidas ni simplistas para resolver los dilemas que plantea cada línea del presupuesto y cada programa de gasto. Tampoco la apelación a la necesidad de reformas ofrece un atajo. Las reformas requieren consenso, recursos y rinden resultados a lo largo del tiempo. Además, este complejo entramado involucra decisiones en los distintos niveles de gobierno, siendo la relación nación-provincias el eje principal.
Entonces, si es aceptable asumir que Argentina tendrá que convivir por muy largo tiempo con una severa restricción fiscal, parece apropiado sacar algunas conclusiones a la hora de cómo enfrentar el problema. En primer lugar, no hay remedios capaces de entregar soluciones que acomoden todos los intereses en juego. El conflicto y la disputa es inevitable. La clave es que esa puja por los fondos públicos pueda desarrollarse a partir de que los diferentes actores políticos actúen respetando de manera transparente las restricciones e instituciones fiscales y que estas se asuman como un compromiso compartido. Esto no significa que todos ellos habrán de tener la misma visión sobre cuál es la naturaleza de esa restricción, aunque sí es conveniente un pronunciamiento transparente de cuál es la percepción alternativa. El planteo parece, no obstante, como una petición de principios: ¿qué incentivos tienen unos y otros actuar conforme a esas pautas? No muchos porque el nexo entre estas cuestiones con el voto no es directo ni inmediato. A pesar de estas debilidades, la explicación y la transparencia ayudan a un mejor debate público. En segundo lugar, tal como se apuntó arriba, el requisito para que ese proceso se desarrolle en el contexto de la institucionalidad democrática es disponer del presupuesto público, especialmente si se consolida la baja de la tasa de inflación. Paradójicamente su ausencia no reporta beneficios ni al oficialismo ni a la oposición. El gobierno, si bien obtiene la ventaja cortoplacista de la discrecionalidad, enfrenta mayores resistencias a sus políticas. A su vez, la oposición encuentra más dificultad para negociar sus propuestas y, como se ha visto ahora, está sujeta a la crítica de la irresponsabilidad fiscal que, por carácter transitivo, se transforma en un ataque al programa económico.
Si se respetan estos principios mínimos de la institucionalidad fiscal, quizás en el futuro se logre algún progreso que redunde en mejoras del diseño de las políticas púbicas. Es deseable que así ocurra porque lo que resulta claro es que la severidad de la situación fiscal nos habrá de acompañar por muchos años, a menos que se produzcan transformaciones y mejoras que aún no son visibles en el horizonte.
Publicado en Alquimias Económicas en julio de 2025.
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