El jueves 23 de octubre, Giliberto Capano recibió el Doctorado Honoris Causa de la Universidad de Buenos Aires a instancias de la Facultad de Ciencias Sociales y por su destacada trayectoria y su prolífica producción académica. Politólogo y profesor en la Universidad de Bolonia, Capano es un referente internacional y una voz de consulta sobre administración, políticas públicas y gobernanza.
En la entrevista con la profesora Rosario Sacomani primó su experiencia docente, siempre atento a la correcta definición y uso de los conceptos. Con una pausa de reflexión antes de contestar, cada respuesta abre nuevos interrogantes e invita a seguir pensando, porque como destaca el profesor Capano, las ciencias sociales deben concentrarse en producir conocimiento utilizable y socialmente relevante.
Uno de sus temas de investigación son las capacidades de políticas para el diseño e implementación de políticas públicas. En un contexto global de crisis complejas, ¿qué diferencias observa entre la capacidad estatal de Italia, con su estructura regional, y la de Argentina para diseñar e implementar políticas de largo plazo?
La primera cuestión teórica que hay que remarcar es que cuando hablamos de capacidad de políticas o policy capacity, es importante tener en cuenta que pueden encontrarse tanto en individuos como a nivel de capacidad administrativa. En este sentido, las capacidades de políticas importantes son la analítica, la operativa y la política, que es la capacidad de convencer a las personas en una organización de trabajar de determinada forma y, si hablamos de capacidad de los individuos, la política se refiere al liderazgo. Son importantes a nivel organizativo y sistémico, y también para las personas, porque hay individuos con grandes capacidades en las organizaciones, pero muchas veces esas organizaciones no tienen capacidad, entonces vemos que hay algo que está mal.
Entonces, cuando digo que las capacidades son importantes en las organizaciones, me refiero sobre todo a la analítica y la operativa; pensemos en la reforma italiana que no está ligada a las cuestiones administrativas sino con las capacidades.
También es importante distinguir entre capacidades de políticas públicas y capacidades del Estado que, como sabemos, son la extractiva, la coercitiva y la administrativa. Un Estado puede tener una alta capacidad extractiva, pero eso no necesariamente lleva a que tenga policy capacity, en términos de contar con habilidades o competencias para que sus políticas públicas sean efectivas. Para ello, es preciso que desarrollen capacidades analíticas y operativas.
En este sentido, se destaca la relevancia de los institutos y escuelas de capacitación de funcionarios públicos -entiendo que el INAP argentino fue desarticulado recientemente- que los dotan de esas habilidades o competencias y, a través de ellos, es posible intervenir en las capacidades de los organismos públicos. Trabajar sobre policy capacity permite tener variables de intervención manipulables, es decir, que los decisores públicos reciban de su burocracia información que les sea útil para tomar mejores decisiones de políticas.
Desarrollar capacidades de políticas ayuda a dejar de pensar en términos ideológicos las herramientas de políticas públicas y entender que los gobiernos de diferentes signos políticos pueden combinarlas y utilizarlas eficientemente con resultados exitosos. Hay gobiernos que se definen más a la izquierda y que han implementado políticas de apertura comercial muy exitosas, y gobiernos que están más a la derecha que tienen políticas sociales expansivas que también funcionan muy bien. En América Latina suele haber un problema con este tema, porque cuando cambia el color político del gobierno suelen desarticularse las políticas que tienen que ver con ese sector ideológico, en vez de analizar la posibilidad de aplicar recetas mixtas. No estoy hablando de ningún partido político concreto, sino que es un problema que los atraviesa a todos y que incluso se ve a nivel mundial, porque también dentro de las estructuras partidarias se puede analizar el nivel de policy capacity. Hoy vemos que tienen una falta estructural de capacidad a nivel organizativo y analítico, que se relaciona con la crisis de representatividad y con que el electorado no los toma en serio.
Por eso es necesario pensar en policy capacity, ya que antes de elaborar una política pública hay que analizar qué capacidad se tiene para eso, que de Estado a Estado y de gobierno a gobierno es muy variable. Pienso que no existe el mejor modo de diseñar políticas públicas, sino que existe siempre el peor modo.
En relación con lo anterior, si miramos la actual coyuntura en Argentina, con intentos de reformas y restricciones fiscales, ¿cómo evaluaría las capacidades de políticas del gobierno? ¿Es posible que la ambición política de cambios se vea frustrada por el nivel de capacidad de diseño y gestión?
Creo que hay un mal análisis de las capacidades de políticas a disposición del gobierno argentino. La polarización política en el país es uno de los grandes problemas de diseño de políticas públicas y eso lleva a que se mezclen mal las distintas opciones y herramientas que cada ideología aporta.
Las experiencias a nivel mundial muestran que, a pesar de la orientación ideológica de los gobiernos, es posible mezclar los instrumentos de políticas de manera exitosa. Es decir, independientemente de su posicionamiento en el espectro izquierda-derecha -sé que en Argentina no se da en términos de izquierda-derecha, sino de peronismo-antiperonismo-, un gobierno puede crear políticas públicas orientadas al mercado que sean efectivas, tanto desde una perspectiva liberal como desde una más intervencionista. Tenemos, por ejemplo, el caso de China, que aplica políticas de apertura comercial y le va muy bien.
En Argentina hay que preguntarse si las burocracias estatales realmente logran explicarles a ambas facciones políticas que hay diferentes modos eficientes de hacer políticas públicas. Porque la polarización basa las políticas sobre valores ideológicos y, por ende, los objetivos están orientados hacia esos valores. Pero la política pública no tiene que basarse en eso, sino que se pueden mezclar los instrumentos específicos y alcanzar un buen resultado.
La falta de atención a la policy capacity hace que el diseño se realice en base a valores ideológicos, en vez de buscarse las herramientas más efectivas dado el caso. Entonces cabe indagar si es posible que los burócratas diseñen políticas públicas que vayan más allá de lo que busca el decisor político. Sobre todo, porque hay que tener en cuenta que el pueblo es un actor que cada cierto tiempo dice la verdad a través de las urnas.
Por eso, se necesitan burocracias con policy capacity que le puedan explicar a la sociedad cómo son las políticas públicas, transparentarlas y explicar su conveniencia y, sobre todo, el valor que tiene el Estado en una coyuntura como la actual. Las democracias están en riesgo en todos lados, pero hay modos de salir adelante.
Su trabajo destaca la importancia de los instrumentos de política pública (regulación, incentivos, información). ¿Cuál considera que es el instrumento más innovador que Italia haya adoptado recientemente y de qué manera Argentina podría adaptar o aprender de esa experiencia?
No hay un instrumento mejor que otro, sino que los mejores resultados se obtienen cuando se mezclan los instrumentos de diferentes tipos, porque la cuestión relevante es cómo se conjugan.
Las políticas públicas que funcionan en el mundo mezclan instrumentos estatales y otros de mercado, como China que concilió los instrumentos del capitalismo con otros del comunismo. En América Latina un caso de éxito es el programa Bolsa Familia de Brasil, que es una política de transferencias monetarias condicionadas con alta intervención estatal, que utiliza la transferencia de dinero condicionado como instrumento principal, complementado por el acceso a políticas públicas de salud, educación y asistencia social para superar la pobreza intergeneracional.
Hay muchos modos de diseñar políticas públicas, porque no hay un solo instrumento que sea el más importante para tener éxito. El que sirve es el que logra alcanzar su objetivo, es decir, hay que olvidarse de la historia política del instrumento y analizar si sirve para alcanzar los objetivos, porque no es necesario que siempre tenga que ser coherente con el propio posicionamiento político.
Usted ha postulado que la ciencia política debe recuperar su rol de servicio al bien común, entonces en un entorno global de alta polarización política y circulación masiva de fake news ¿cómo puede hacer nuestra disciplina para reorientar los procesos de decisión política y mantener la legitimidad social?
No tiene que ver solo con la ciencia política, sino con las ciencias sociales, que tienen que producir conocimiento utilizable. Me refiero a que se debería hacer más foco en investigaciones que aporten conocimiento que pueda ser utilizado por los decisores políticos. Por ejemplo, en Italia la diferencia entre el norte rico y el sur pobre algunos investigadores la explican a partir del concepto de capital social, es decir, que el norte tiene mayor capital social que el sur, por eso es más desarrollado y tiene mejores ingresos. El concepto de capital social es útil para explicar la diferencia de ingresos, pero no le sirve al decisor político para hacer cambios, porque el conocimiento útil es aquel que se puede manipular en el corto plazo. Es ese conocimiento que indica al decisor de qué manera intervenir y lo ayuda a tomar decisiones que realmente impactan y mejoran las vidas de las personas. Entonces, si bien el concepto de capital social explica la diferencia, no sirve para disminuirla porque no es operativo.
Se necesitan más académicos que diseñen sus investigaciones poniendo en el centro variables que les sirvan a los decisores políticos. Y también tenemos el problema de la comunicación, porque hay que pensar cómo comunicar los hallazgos para la gente que no se dedica a lo mismo que nosotros. Hay que dejar de escribir para los colegas y empezar a divulgar para la sociedad en términos entendibles, producir un conocimiento socialmente relevante. Porque si bien nuestras investigaciones de ciencias sociales son importantes, no siempre son socialmente relevantes.
Un ejemplo que tenemos que mirar es el de los economistas que trabajan con categorías manipulables y logran transmitir sus hallazgos a la sociedad, entonces, ¿por qué nosotros no?
Rosario Sacomani es politóloga especialista en administración y políticas públicas con enfoque de género (UBA). Docente de grado y posgrado (UBA). Miembro de la Red de Politólogas #NoSinMujeres.
