Más que nunca, la política exterior de Estados Unidos depende de las corporaciones y viceversa.
Traducción Alejandro Garvie.
C-Suite refiere al grupo de ejecutivos máximos de una corporación (n. del T.)
A finales de 1914, el presidente estadounidense Woodrow Wilson se enfrentaba a las súplicas de varios partidarios influyentes que querían que hiciera un llamamiento público a los fabricantes estadounidenses para que dejaran de vender armas a los países europeos, o incluso que les prohibieran hacerlo. Wilson estaba buscando una manera de poner fin a la guerra que entonces hacía estragos en Europa, o al menos frenarla, y simpatizaba con el impulso. Pero en respuesta a una de esas súplicas, explicó su situación. “Las ventas proceden de tantas fuentes, y mi falta de poder es tan evidente”, escribió, “que he sentido que no podía hacer otra cosa que dejar que el asunto se resolviera solo”.
Las afirmaciones de Wilson sobre la impotencia presidencial suenan extrañas hoy, en una era en la que la intervención del gobierno estadounidense se ha vuelto rutinaria en una amplia variedad de actividades económicas relacionadas con la seguridad nacional, incluso en tiempos de paz. Compárelos, por ejemplo, con los comentarios hechos en diciembre pasado por la Secretaria de Comercio de Estados Unidos, Gina Raimondo, cuyo departamento ha pasado los últimos años diseñando controles de exportación destinados a evitar que las empresas estadounidenses ayuden al avance de China en tecnología crítica como la inteligencia artificial, y que había una severa advertencia para cualquier empresa estadounidense que intente eludir hábilmente esos controles. “Si rediseñas un chip alrededor de una línea de corte particular que le permite a [China] hacer IA, lo controlaré al día siguiente”, dijo en una reunión de formuladores de políticas y ejecutivos.
Los cambios históricos que tuvieron lugar a lo largo del siglo entre los comentarios de Wilson y los de Raimondo fueron profundos. Pero, aunque la seguridad nacional y la política exterior ocasionalmente se introdujeron en las empresas estadounidenses durante ese tiempo, hasta hace muy poco, pocos ejecutivos se preocupaban por la geopolítica. En el mundo posterior a la Guerra Fría, con la globalización en marcha, la idea de que los intereses nacionales pudieran estar en conflicto con los mercados abiertos y la expansión del comercio llegó a parecer ajena a los ejecutivos estadounidenses.
Pero los cambios que han sacudido el panorama geopolítico en los últimos años han dejado una impresión en las altas esferas de todo Estados Unidos. En una encuesta reciente entre 500 inversores institucionales, la geopolítica se clasificó como el principal riesgo para la economía y los mercados globales en 2024. Parte de esta preocupación está impulsada por la cadencia cada vez más rápida de los conflictos globales, con guerras en curso en Ucrania y Medio Oriente y preocupaciones sobre una crisis en el Estrecho de Taiwán. Sin embargo, lo más fundamental es que se está produciendo un cambio tectónico que está obligando a las corporaciones a convertirse en actores en el escenario geopolítico. A medida que los gobiernos se apoyan en restricciones económicas y políticas industriales para lograr fines geopolíticos, las corporaciones se han convertido cada vez más en objetos e instrumentos de la política exterior. Algunas de las principales prioridades de política exterior de Washington, como fomentar cadenas de suministro resilientes de energía limpia o frenar el avance tecnológico de China, dependen de miles de actores corporativos individuales, cuyos intereses no siempre se alinean con los del gobierno estadounidense y que a menudo poseen un conocimiento informativo aventajado sobre el sector público.
Es comprensible que esto inquiete a algunos responsables políticos; están acostumbrados a estar en el asiento del conductor cuando se trata de la toma de decisiones geopolíticas, no a tomar el control. Pero dado el papel fundamental del gobierno federal como árbitro y protector de los intereses nacionales estadounidenses, los funcionarios deben adaptarse a este nuevo paradigma. Las consultas institucionalizadas con el sector privado, la financiación para la experiencia de la industria y una mejor inteligencia económica serían buenos primeros pasos. A un nivel más profundo, las autoridades tendrán que comprometerse a pensar de una manera fundamentalmente diferente sobre el sector privado.
CÓMO LLEGAMOS AQUÍ
La centralidad de la competencia económica para los problemas actuales de política exterior representa una ruptura cualitativa con el pasado. Durante la Guerra Fría, por ejemplo, Estados Unidos y la Unión Soviética apenas interactuaron económicamente: el comercio entre ellos alcanzó un máximo de unos miserables 4.500 millones de dólares en 1979. En los últimos años, Estados Unidos y China generalmente han negociado esa cantidad cada semana o dos, ajustándose a la inflación. En la era posterior a la Guerra Fría, la política exterior estadounidense se centró en abrir mercados y reducir las barreras económicas internacionales en lugar de erigirlas. Las crisis que definieron una era, como los ataques del 11 de septiembre, hicieron poco para cambiar la relación entre los formuladores de políticas estadounidenses y las corporaciones estadounidenses; en todo caso, la “guerra contra el terrorismo” solidificó aún más la idea de que la política exterior se ocupaba principalmente de cuestiones militares y de seguridad, no de economía.
Pero en el fondo, la integración económica global estaba transformando el campo de juego. En 1980, el comercio representaba sólo el 37 por ciento del PIB mundial. Hoy, esa cifra es del 74 por ciento, y las economías se han entrelazado a un nivel nunca visto en el siglo XX. Por supuesto, la globalización no es nueva; ha sido un proceso que ha durado siglos. Lo nuevo, sin embargo, es el surgimiento de una rivalidad entre grandes potencias en un mundo altamente interconectado. El poder militar todavía importa, pero la competencia económica y tecnológica se ha convertido en el principal campo de batalla de la política global. Bajo el llamado consenso de Washington que dominó la formulación de políticas durante décadas, la cuestión de dónde construiría un fabricante de semiconductores su próxima fábrica o si las compañías automotrices alemanas decidirían limitar sus inversiones en China habría parecido relativamente poco importante para los formuladores de políticas. Ahora, estas cuestiones están en el centro de casi todos los debates importantes sobre política exterior.
Una mayor integración económica también ha creado una compleja red de vínculos entre rivales geopolíticos que las autoridades ahora buscan aprovechar con fines estratégicos. Esto es especialmente cierto cuando se trata de redes financieras y tecnológicas, donde Washington ocupa una posición privilegiada. Como señalaron los académicos Henry Farrell y Abraham Newman en su reciente libro Underground Empire, Estados Unidos se encuentra en el centro de un vasto sistema de información, construido casi al azar durante décadas, que permite que funcione la economía global. La ubicuidad del dólar en las transacciones globales, el control estadounidense de la infraestructura crítica de Internet y el dominio de las empresas estadounidenses en lo que respecta a los derechos de propiedad intelectual detrás de la tecnología más importante han permitido a Washington coaccionar o atacar a rivales geopolíticos, a menudo mediante sanciones.
Pero a medida que han aumentado las tensiones entre las grandes potencias, también ha aumentado el número de sectores atrapados en la refriega de lo que Farrell y Newman llaman “interdependencia armada”. Consideremos, por ejemplo, la forma en que los países del G-7 se han aprovechado de la dependencia rusa de las aseguradoras de transporte con sede en Occidente, una industria en la que la mayoría de los responsables de las políticas exteriores probablemente nunca habían pensado antes de la invasión rusa de Ucrania en 2022. Para tratar de limitar el precio de las exportaciones de petróleo ruso, el G-7 impidió a estas empresas asegurar los cargamentos de petróleo crudo ruso a menos que se hubieran vendido a un máximo de 60 dólares por barril.
Las potencias occidentales no son las únicas que juegan a este juego. En 2010, después de que un pesquero chino y patrulleras de la Guardia Costera japonesa chocaran en aguas en disputa, lo que desató una disputa diplomática entre Beijing y Tokio, China prohibió las exportaciones a Japón de minerales de tierras raras que son componentes críticos de baterías y productos electrónicos, aumentando los costos y creando escasez para los fabricantes japoneses de todo, desde automóviles híbridos hasta turbinas eólicas.
La fricción geopolítica también ha hecho la vida más confusa para las empresas que operan en varios países con directivas competitivas, obligándolas a veces a elegir qué conjunto de reglas seguir. Después de que Rusia invadió Ucrania, muchas empresas que buscaban salir de Rusia tuvieron que congelar sus operaciones. Si seguían adelante, se enfrentarían a sanciones occidentales; si decidían salir de Rusia, se enfrentaban a la ira de Moscú. Más recientemente, varias empresas consultoras estadounidenses se han visto atrapadas en medio de la compleja relación entre Estados Unidos y Arabia Saudita, y el Congreso exige detalles sobre sus contratos con Arabia Saudita que Riad les ha prohibido proporcionar.
Todas estas dinámicas están siendo impulsadas por una competencia cada vez más intensa entre Estados Unidos y China, los dos países con las economías más grandes y más entrelazadas a nivel mundial. Ambos aspiran a dominar la economía del siglo XXI, lo que significa ganar ventaja en tecnologías informáticas, biotecnología y energía limpia. Y las políticas exteriores de ambos países ahora están impulsadas por un deseo compartido de moldear sus economías de manera que reduzcan su vulnerabilidad y aumenten su apalancamiento. China llama a esto “autosuficiencia”. Washington lo llama “eliminación de riesgos”. Para Estados Unidos, lo que aparece en la práctica es controles ampliados de las exportaciones de semiconductores avanzados y equipos de fabricación, una mayor supervisión gubernamental de las inversiones de empresas estadounidenses en mercados extranjeros e importantes subsidios para industrias como los vehículos eléctricos y los microchips, principalmente a través de la inflación. Ley de Reducción y Ley CHIPS. En este nuevo mundo feliz, el secretario de Comercio es tan importante para la política exterior como los secretarios de Estado y de Defensa.
Washington no es el único que toma esas medidas. Los esfuerzos patrocinados por el Estado para lograr una mayor autosuficiencia se han afianzado en casi todas las economías importantes, especialmente después de las interrupciones de la cadena de suministro provocadas por la pandemia de COVID-19. El número de países que introducen o amplían el control de inversiones, por ejemplo, saltó de tres entre 1995 y 2005 a 54 entre 2020 y 2022. Mientras tanto, una ola de políticas industriales ha aumentado las barreras comerciales en un intento de inducir a las empresas a relocalizar sus cadenas de suministro. Al mismo tiempo, también se ha ampliado la comprensión de lo que es importante para la seguridad nacional, a medida que los países buscan avanzar o proteger todo, desde software y microchips hasta productos farmacéuticos y alimentos.
“¿CÓMO ESTOY EN ESTA GUERRA?”
En este nuevo entorno, el éxito o el fracaso de la formulación de políticas exteriores depende cada vez más de la toma de decisiones corporativas. Los controles y sanciones a las exportaciones son efectivos sólo si las empresas no buscan soluciones alternativas. Las políticas industriales y los subsidios sólo son efectivos si las empresas responden a los incentivos que se supone que deben crear.
Mucha de las complicaciones de esta nueva era tienen su origen en la diferencia entre la forma en que los sectores público y privado ven los horizontes temporales. Los formuladores de políticas establecen líneas claras con implicaciones operativas inmediatas; por ejemplo, prohibir repentinamente a las empresas exportar o importar ciertos bienes de ciertos países. Pero las empresas necesitan tomar decisiones de inversión a largo plazo. ¿Debería una empresa establecer otra planta en China si existe demanda en el mercado y actualmente lo permite la ley? ¿Debería una empresa farmacéutica establecer centros avanzados de I+D, en China continental, o comprar una empresa biotecnológica china, dada la trayectoria a largo plazo de las relaciones entre Beijing y Occidente? ¿Debería una empresa de electrónica de consumo comprar chips fabricados en China si son la opción más rentable? Responder a estas preguntas requiere que los ejecutivos pronostiquen los resultados de debates políticos altamente volátiles y decisiones de formulación de políticas sobre las cuales tienen poco control. Y, sin embargo, cualquier decisión que tomen tiene un efecto significativo sobre si, por ejemplo, Estados Unidos puede efectivamente “eliminar riesgos” de su relación económica con China.
El ejemplo de los semiconductores es instructivo. Washington está tratando de relocalizar la fabricación de semiconductores, pero el éxito de su política industrial emblemática, la Ley CHIPS, depende sólo en parte de cómo el Departamento de Comercio distribuya los 39 mil millones de dólares en subsidios de la legislación durante los próximos cinco años. Un factor mucho más importante es si el fabricante taiwanés de chips TSMC se arriesgará a establecer instalaciones en los Estados Unidos a pesar de los altos costos y una relativa escasez de capital humano, y si Apple decide comprar chips ligeramente más caros fabricados por fabricantes estadounidenses en lugar de chips más baratos producidos en Asia. Y la Ley CHIPS es sólo un insumo en esas decisiones.
En algunos casos, las empresas están dando forma a la política exterior y a los conflictos internacionales de manera más abierta. Consideremos Starlink, el servicio de Internet por satélite ofrecido por SpaceX, una empresa propiedad de uno de los hombres más ricos del mundo, Elon Musk. Después de que los ciberataques rusos antes de la invasión de febrero de 2022 eliminaran la mayor parte de la conectividad a Internet en Ucrania, Musk se apresuró a proporcionar acceso a Starlink al país, dándole un salvavidas crucial. Pero en septiembre de ese año, Musk negó la solicitud de Kiev de ampliar la cobertura de Starlink a Crimea para que las fuerzas ucranianas pudieran llevar a cabo un ataque contra las fuerzas rusas allí. Musk escribió más tarde que hacerlo habría convertido a SpaceX en “explícitamente cómplice de un importante acto de guerra y de una escalada del conflicto”. Musk se encontró preguntándose, como lo expresó en un intercambio en ese momento con el periodista Walter Isaacson: “¿Cómo estoy en esta guerra?”
Pero la situación de Musk no debería haber sido una sorpresa para él ni para nadie más. Las líneas que separan a los gobiernos de las corporaciones y las relaciones internacionales del comercio se han desdibujado hasta el punto de desaparecer.
UNA MENTALIDAD DE CRECIMIENTO
A medida que los gobiernos juguetean con cadenas de suministro complejas y ecosistemas tecnológicos construidos durante décadas, las elecciones y la conducta de miles de actores corporativos harán que sea más difícil lograr objetivos políticos. Y dado un conjunto de herramientas inherentemente limitado y los innumerables matices de cada industria, el gobierno de Estados Unidos no puede pensar en todas las soluciones o contingencias imaginables para una sanción o control de exportaciones específicos. Washington tendrá que confiar en que las empresas se adhieran al espíritu de las políticas, en lugar de limitarse a la letra. Incluso si la mayoría de las empresas cumplen con las nuevas reglas al principio, con el tiempo algunas encontrarán formas de sortear las restricciones y superar obstáculos. Los reguladores y legisladores deberán estar atentos. Y los rivales estadounidenses difícilmente se quedarán de brazos cruzados. Después de que Occidente cortara casi todas las interacciones económicas con Rusia en 2022, Moscú pronto encontró fuentes alternativas de suministro en China: las importaciones rusas desde Beijing han aumentado un 64 por ciento desde 2021.
Políticas como los controles de exportaciones y las restricciones a las inversiones en el exterior tienen consecuencias no deseadas y funcionarán sólo por un tiempo limitado. Requieren una actualización continua a medida que los países y las industrias responden y la tecnología cambia. Tales reglas también requieren una acción multilateral, ya que otros actores alrededor del mundo buscarán gustosamente reemplazar la experiencia y el capital de Estados Unidos cada vez que Washington los haga indisponibles.
Las políticas industriales tienen limitaciones similares. Los gobiernos pueden transmitir su intención de reducir la dependencia económica extranjera, pero sus medios son limitados. Los subsidios y otros recortes financieros son demasiado pequeños para reconfigurar completamente las cadenas de suministro integradas que se construyeron durante décadas. Y políticas más extremas, como las prohibiciones de importaciones, corren el riesgo de sufrir escasez y aumentos de precios, sin mencionar guerras comerciales en toda regla que podrían devastar sectores enteros.
Adaptarse a esta nueva realidad geopolítica exige un cambio de paradigma por parte de los responsables de la formulación de políticas. Tradicionalmente, las interacciones entre quienes toman decisiones en política exterior y las empresas han sido de confrontación (“¡No vendas estas cosas aquí!”) o promocionales (“¡Vende esas cosas allí!”). En el futuro, el gobierno de Estados Unidos deberá adoptar un enfoque más colaborativo. Un paso clave es articular claramente la intención y el objetivo de cada política. Es imposible seguir el espíritu de una regulación gubernamental si su intención no está clara y su objetivo no está definido. Por ejemplo, los funcionarios de la administración Biden se han referido repetidamente a la “biotecnología” como un área de enfoque y la siguiente en la lista de restricciones económicas a China similares a las impuestas a los semiconductores. Sin embargo, todavía no ha definido qué aspectos del complicado y amplio ecosistema biotecnológico (que incluye una serie de elementos, entre ellos la genómica, las terapias celulares y la biofabricación avanzada) son los más preocupantes. Tampoco ha indicado cómo planea restringir el capital y el know-how estadounidense, ni con qué propósito. Hacerlo ayudaría a que las empresas tuvieran una idea de cómo interactuar hoy con el mercado chino, incluso antes de que se anuncien nuevas medidas.
Los funcionarios de política exterior también necesitan desarrollar más experiencia en economía y tecnologías críticas. Atrás quedaron los días de Brent Scowcroft, que sirvió como asesor de seguridad nacional de los presidentes Gerald Ford y George HW Bush y que era un maestro estratega, pero que alegaba ignorancia sobre todo lo relacionado con la economía. Fortalecer esos músculos requerirá un diálogo más institucionalizado con el sector privado, incluso en situaciones de rápida evolución en las que las empresas tienen que tomar decisiones con consecuencias a largo plazo, como adquisiciones extranjeras o reorganizaciones operativas. Aunque las grandes empresas de tecnología que están atrapadas en la mira tienen mucho acceso a la administración en estos días, las empresas más pequeñas y las de otros sectores tal vez no sepan dónde recibir orientación sobre decisiones importantes relacionadas con sus operaciones o negocios en, digamos, China. El Departamento de Comercio debería establecer una oficina de consulta precisamente para este tipo de discusiones, donde las empresas puedan tener un diálogo abierto con los responsables de las políticas con cierta seguridad de que plantear el tema no desencadenará un mayor escrutinio regulatorio. La idea sería desestigmatizar la noción de consultar con el gobierno temprana y frecuentemente. Un modelo de diálogo saludable es la Junta de Revisión de Seguridad Cibernética dirigida por el Departamento de Seguridad Nacional y la Agencia de Seguridad de Infraestructura y Ciberseguridad, que reúne a expertos en ciberseguridad de los sectores público y privado.
Para aumentar la eficacia de las sanciones, mejorar su aplicación y crear una mejor imagen de las vulnerabilidades económicas, Washington necesita mejores sistemas de seguimiento. El Consejo de la Casa Blanca sobre la Resiliencia de la Cadena de Suministro, que el presidente Joe Biden estableció el año pasado, es un buen comienzo. El Departamento de Comercio necesita más fondos para recopilar datos de la industria y realizar análisis predictivos para mejorar su nuevo Centro de Cadena de Suministro, que debería realizar pruebas de estrés anuales de las cadenas de suministro críticas para evaluar cómo resistirían las perturbaciones geopolíticas. El departamento también necesita más fondos para su Oficina de Industria y Seguridad, que supervisa el desarrollo y seguimiento de los controles de exportación y cuyo presupuesto es el mismo que hace diez años.
Finalmente, Washington debe invertir más en recopilar inteligencia económica. Una mejor comprensión del desarrollo interno de tecnologías críticas en China y de cómo Beijing está explotando las lagunas regulatorias podría ayudar a evitar sorpresas, como el reciente anuncio de Huawei de que había desarrollado un chip de siete nanómetros para su teléfono inteligente Mate 60. (Aunque China aún no puede producir los chips de manera eficiente y a escala, la mayoría de los observadores, incluido el gobierno de los EE. UU., fueron tomados por sorpresa por este desarrollo). Esto requerirá un aumento en la financiación para la inteligencia económica en el Tesoro y el Comercio. Departamentos y en la CIA. A lo largo de los años, Washington ha ido y venido sobre cuánto adoptar la inteligencia económica. Pero hoy no hay duda de su centralidad para la seguridad nacional.
En términos más generales, las autoridades estadounidenses tendrán que sentirse cómodas con un amplio conjunto de preguntas y problemas que sus antepasados durante la Guerra Fría y su período inmediatamente posterior se dieron el lujo de evitar. Tendrán que desarrollar nuevos conocimientos económicos, construir nuevas relaciones con la industria y encontrar nuevas formas de operar. Pero vale la pena recordar que aquellas generaciones anteriores de formuladores de políticas también tuvieron que hacer todas esas cosas, en respuesta a los cambios de paradigma geopolítico de su época. Las preguntas y los problemas eran diferentes, pero requerían el mismo tipo de adaptación. Los funcionarios estadounidenses han tenido éxito en esa tarea muchas veces antes y pueden volver a hacerlo.
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