El Gobierno de Javier Milei ha presentado en este primer mes de su mandato dos iniciativas en materia de seguridad. La primera de ellas es el “protocolo para el mantenimiento del orden público ante el corte de vías de circulación” [1] y la segunda iniciativa es el Título IV, Capítulo I: Seguridad Interior, como parte del “Proyecto de Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos”.
Las dos iniciativas presentadas tienen en común focalizarse en una misma temática: “El Orden Público” , y mas específicamente, el control de las manifestaciones y/o protestas, esto bajo el sensible argumento de la interrupción de la circulación vehicular. Las iniciativas, en este caso, marcan en forma explícita cual es la prioridad del Gobierno en el campo de la seguridad. Al parecer no se ha creído necesario abordar otras problemáticas más acuciantes como podrían ser la seguridad ciudadana, proponiendo reformas normativas tendientes a lograr, dentro del marco del Consejo de Seguridad Interior, una eficiente coordinación entre las fuerzas policiales provinciales y federales; nuevas propuestas que permitan desmantelar los prósperos mercados de productos robados, o restablecer políticas de desarme que den mayor eficiencia al control de armas. Tampoco se ha considerado plantear políticas específicas en el combate al crimen organizado, en este sentido, no hay propuestas normativas que faciliten la persecución penal de lavados de activos, ni nuevas figuras penales que se adecuen a esta clase de organizaciones criminales. Tampoco se proponen medidas – en este caso estarían altamente justificadas – sobre el actual sistema penitenciario que se encuentra desbordado y con hacinamiento crítico. Es cierto que estamos frente a un gobierno que lleva un mes en el poder, y sería injusto requerirle iniciativas para un abanico muy amplio de problemas de seguridad que vienen de larga data. No obstante, nos llama la atención su necesidad y urgencia en el control de manifestaciones.
Abocándonos al análisis de la propuesta presentada en el proyecto de ley, el primer punto a destacar es la pretendida delegación legislativa y emergencia pública en materia de seguridad. Si bien en todas las políticas públicas la delegación legislativa debe ser una excepción extraordinaria, en materia de seguridad la misma es atentatoria a los elementales principios democráticos. En este caso debe tenerse presente que delegar facultades legislativas al Poder Administrador significa dotar a este de la potestad de dictar normas que regulan y limitan el uso de la fuerza pública, fuerza que será utilizada por el mismo Poder Administrador que, en este caso, pretende dictarlas.
Pudiera argumentarse una severa crisis de seguridad que justifique la delegación legislativa y la declaración de emergencia, pero cuando se hace un análisis más detallado vemos que, si bien estamos muy lejos de los estándares europeos deseados, la situación en nuestro país no se encuentra en los niveles estremecedores del resto de América Latina y el Caribe, de hecho, los mismos no son abordados en el proyecto de ley que se presenta. Si tomamos la tasa de homicidios, la Argentina (con 4,6 homicidios cada 100 mil habitantes) se encuentra en el puesto 31 sobre 36 países[2], incluso por debajo de EE. UU. con una tasa de 6,38. Por otro lado, si consideramos el Índice de Criminalidad” que publica la organización “Global Organized Crime Index”, la Argentina, con un índice de cinco puntos se encuentra entre los más bajos de la región. Estos datos no significan que estemos bien, por el contrario, la mayoría de los indicadores vienen empeorando en los últimos años. Si bien el escenario, como decíamos, no es todo lo deseable que uno quisiera, y más frente a situaciones graves como la de Rosario, creemos que no se encuentran dadas las condiciones para declarar la emergencia en seguridad y que la legislación actual, más allá de las reformas necesarias que deben hacerse, otorgan al Ejecutivo de las herramientas necesarias para hacer frete a situaciones concretas de crisis que pudieran presentarse.
En cuanto a la delegación legislativa, ni siquiera sería conveniente puesto que más que mejorar, empeoraría el marco legal existentes. No se puede negar la necesaria actualización del conjunto de leyes que rigen la materia, un aspecto que desde la Fundación Alem ya hemos advertido. Muchas de estas leyes han sido dictadas en otras épocas, con otros contextos y bajo otras circunstancias. Por ejemplo: Código Penal ley 11.179 (1921) , la Ley de Seguridad Interior 24.059 (1992), Decreto ley de la Policía Federal Argentina 333 (1958), Ley de Gendarmería Nacional 19.349 (1971), Ley Organiza de Prefectura Naval Argentina 18.398 (1969), ley de Seguridad Aeroportuaria 26.102 (2006), Ley de Inteligencia Nacional 25.520 (2001), Ley de Defensa Nacional 23.554 (1988) y, finalmente, no existe en nuestro país una ley de Seguridad Nacional. Creemos que la evidencia es clara en el sentido de que el marco legal existente requiere una profunda reforma. Ahora bien, esta tarea no puede hacerse por decreto, en forma improvisada y por quienes se sienten iluminados. Abordar esta titánica tarea solo puede hacerlo el Congreso de la Nación, tomándose los tiempos que sean necesarios para llegar a amplios consensos en la materia que den garantía de perdurabilidad de la legislación que se apruebe.
Decíamos que el proyecto de ley ha focalizado el tema de la seguridad solo en el aspecto del “orden público”, más precisamente en el control de las manifestaciones y protestas que “impidiere, estorbare o entorpeciere el normal funcionamiento de los transportes…” La propuesta está fundamentada en las creencias criminológicas clásicas , más recientemente adoptadas por el neoconservadurismo en la década de 1980” que pregonan que el aumento de las penas implicaría una disuasión de aquellos que pretenden cometer la acción tipificada como delito[3]. Una larga experiencia empírica demuestra que tal criterio no ha dado resultados y ha significado un aumento en la tasa de encarcelamiento que no ha tenido su correlación en la baja en la tasa de delitos. Sí podemos asegurar que con este aumento de las penas se perderá la “proporcionalidad” que toda la legislación penal debe mantener. Por ejemplo, las penas que se imponen en el proyecto por interrumpir el transito vehicular son superiores a las establecidas en otros delitos que pudieran considerarse más graves: entorpecer la circulación de un tren o su descarrilamiento; homicidio bajo emoción violenta, amenazas, el funcionario público que privase de la libertad a una persona, el que causare incendio poniendo en riesgo de muerte a otros, etc.
Por otro lado, la propuesta que se presenta va en el sentido diametralmente opuesto y colisiona con la “Declaración Conjunta sobre Derecho a la Libertad de Reunión Pacífica y Gobernanza Democrática”[4]. Este documento hace referencia y aclara el concepto de “Reuniones Pacíficas”[5]. Y dentro de este género divide dos subespecies: Manifestaciones y Potestas.
Analizando la propuesta presentada por el Gobierno Nacional, la misma define en forma muy laxa lo que se considera “reunión” y la iguala en su significado a “manifestación” y “protesta”. Todo daría lo mismo. Por otro lado, no discrimina un aspecto central en esta temática: la diferenciación entre reunión pacífica y violenta; motivo por el que cualquier reunión (manifestación o protesta; pacífica o violenta) entra dentro de los términos del artículo mencionado, provocando así, la criminalización de cualquier reunión que “impidiera, estorbe o entorpezca el funcionamiento del transporte…”, dejando a discreción de la autoridad de seguridad las medidas a adoptar. Es importante esta diferenciación porque la libertad de reunión pacifica es considerada un derecho fundamental en democracia, así como “manifestación”, se lo asocia a la “libertad de expresión”.
Por otro lado, decíamos que el proyecto penaliza a los organizadores. En este sentido, la Declaración Conjunta sobre el Derecho a la Libertad de Reunión Pacífica al que ya hicimos referencia hace una puntual advertencia sobre este tema, y expresa en el Pto. 2 inc. e) ; “Siempre debe respetarse el principio de responsabilidad individual; en ninguna circunstancia debe considerarse a los organizadores o los participantes de reuniones pacíficas responsables de las acciones o la conducta ilegal de otros”. En cuanto a las restricciones relacionadas con las autorizaciones, la misma Declaración en el Pto. 4 inc. a) advierte que “Durante una reunión, solo podrán imponerse restricciones cuando estén rigurosamente justificadas sobre la base de pruebas convincentes y concluyentes y de acuerdo con los principios de legalidad, fines legítimos, necesidad y proporcionalidad”.
Preocupa sobremanera el artículo 335° del proyecto, especialmente el segundo párrafo. “el Ministerio de Seguridad de la Nación podrá oponerse a la realización de la reunión o manifestación fundamentándose en cuestiones que hagan a la seguridad de las personas o seguridad nacional. A su vez, también podrá proponer modificaciones tanto de horario, ubicación o fecha de realización”. El derecho a manifestarse o protestar en forma pacífica es, como ya hemos advertido, un derecho esencial en un sistema democrático que no puede encontrarse limitado a la decisión discrecional y arbitraria del funcionario de turno. Lo que se propone es tan absurdo que, en el hipotético caso de querer protestar por la inseguridad, es el propio Ministerio de Seguridad quien debe autorizar la protesta.
Finalmente, el proyecto de ley que se presenta pretende también introducir modificaciones al Artículo 237° del Código Penal. El mismo incorpora, en el caso de la legitima defensa, que “la proporcionalidad del medio empleado debe ser siempre interpretada en favor de quien obra en cumplimiento de su deber o en el legítimo ejercicio de su derecho, autoridad o cargo”. Este agregado en el inciso 4° del artículo citado va claramente a favor del funcionario policial, al que se le pretende dar con esta ley una posición de privilegio frente al ciudadano que pueda presentarse como hipotética víctima. Uno de los impedimentos que imposibilitan determinar si el uso de la fuerza policial empleada es legítimo o no es la ausencia de descripciones objetivas del comportamiento ciudadano y policial en lo que se llama “encuentro”, dado que tanto los efectivos que emplean la fuerza como los ciudadanos que son el blanco de esta, tienden a elaborar relatos diferentes sobre lo acontecido. Es la complejidad de cada situación (no existen dos iguales) que obliga a un estudio pormenorizado de cada caso en particular lo que permitirá llegar a una conclusión, y será el juez quien deberá merituar todos los elementos para hacerlo.
En lo que no debería haber duda es en ofrecerle al efectivo policial la adecuada defensa frente a procesos administrativos o judiciales en la que ha actuado en lo que puede considerarse en cumplimiento de su deber, como así también la garantía de que su actuación no significará la pérdida o disminución de sus haberes según la situación de revista que corresponda. La pretendida protección al personal policial no se logra a través de dotarlo de mayor poder, sino generando las condiciones culturales, educativas y organizacionales que le permitan el reconocimiento de mayor autoridad por parte de los ciudadanos.
Las actuales autoridades del Ministerio de Seguridad tienen una gran oportunidad de iniciar un camino largamente postergado para adecuar y modernizar la totalidad el sistema de seguridad interior. Se espera de ellos iniciativas que superen el impacto mediático y profundicen en los reales problemas de seguridad que aquejan a la sociedad. Esto implica vocación de dialogo para alcanzar los consensos necesarios que serán la base de la legitimidad y perdurabilidad de las políticas.
[1] Resolución 943/2023
[2] https://www.swissinfo.ch/spa/onu-homicidios_la-tasa-de-homicidios-de-los-pa%C3%ADses-de-am%C3%A9rica-latina-y-caribe/49042834
[3] El aumento de las penas pasa de tres meses a un año; y la máxima de dos años a tres y seis meses. En el caso de los organizadores la pena que se propone es de dos a cinco años.
[4] *declaration-sp.pdf (ohchr.org)
[5] En general, se entiende por ‘reunión’ “una concurrencia temporal y deliberada en un espacio público o privado, con una finalidad concreta, que puede adoptar la forma de manifestaciones, encuentros, huelgas, procesiones, campañas o sentadas, con el propósito de expresar quejas y aspiraciones o facilitar celebraciones”. Se infiere, por lo tanto, que existe una relación de género especie; siendo las reuniones el género y las manifestaciones y protestas la especie. Finalmente, existe una clara distinción entre manifestación y protesta, diferenciación que no impide que sean tratadas conjunta y armónicamente. Por un lado, el término ‘manifestación‘ hace referencia a la acción de expresar públicamente una opinión determinada, mientras que ‘protesta‘ dice relación con tomar y dar a conocer una postura contraria a un orden o situación determinada.
