Cómo cumplir la promesa de autodeterminación y estabilizar Oriente Medio
Traducción Alejandro Garvie
En los últimos meses, la relación entre Estados Unidos e Israel ha sido objeto de un escrutinio sin precedentes por parte de todos. Cuarenta senadores demócratas votaron en abril para bloquear la venta de armas a Israel debido a las acciones del gobierno israelí en Gaza, Irán y Líbano, una votación que habría sido inimaginable apenas un año antes. En diciembre pasado, Andrew Miller, en Foreign Affairs, defendió una relación “normal” entre ambos países que pusiera fin al apoyo incondicional que Estados Unidos ha brindado a Israel durante años. Tras la guerra de Irán, el coro de críticos ha incluido a miembros de la coalición del presidente estadounidense Donald Trump, muchos de los cuales consideran a Israel responsable de haber arrastrado al país a un conflicto innecesario y costoso.
Reajustar la relación entre Estados Unidos e Israel es un cambio necesario en la política estadounidense, ya que Washington busca desviar su atención de Oriente Medio hacia otras prioridades. Sin embargo, este ajuste por sí solo no es suficiente. Si Estados Unidos desea evitar verse nuevamente involucrado en conflictos en la región, primero debe buscar un orden regional más estable. Y como el ataque de Hamás contra Israel el 7 de octubre de 2023 y sus consecuencias dejaron dolorosamente claro, cualquier estrategia que ignore la cuestión palestina está condenada al fracaso. No todos los problemas de Oriente Medio se derivan del conflicto israelí-palestino, pero la región nunca será verdaderamente estable hasta que se resuelva. Esto solo sucederá si se les da a los palestinos la oportunidad de autogobernarse.
Durante los últimos 15 años, Washington ha hecho poco por impulsar ese resultado. En cambio, ha tratado el asunto palestino como un apéndice de la relación entre Estados Unidos e Israel, un tema que solo se aborda durante procesos de paz intermitentes y en el que casi todas las decisiones se subordinan a las preferencias israelíes. Esto debe cambiar. La administración Trump puede parecer un agente improbable para este cambio. Pero el presidente Donald Trump es, ante todo, impredecible, y con la relación de su administración con Israel en constante cambio, puede haber margen de maniobra. E incluso si tal cambio no se produce bajo Trump, sus sucesores en la Casa Blanca necesitarán un plan para tratar el fin del conflicto como un imperativo geopolítico. Si Estados Unidos desea un Oriente Medio más pacífico y estable, debe priorizar su relación bilateral con los palestinos. En pocas palabras, debe ayudar a los palestinos a construir su propio Estado.
ERA PROGRESISTA
Estados Unidos ha impulsado una estrategia de construcción nacional para los palestinos en el pasado reciente. La Autoridad Palestina, el órgano de gobierno establecido en la década de 1990 como parte de los Acuerdos de Oslo, logró grandes avances entre 2007 y 2011 bajo el mandato del Primer Ministro Salam Fayyad hacia la creación de instituciones que eventualmente podrían respaldar la creación de un Estado. Fayyad mejoró la gestión financiera y la transparencia de la Autoridad Palestina y, con la ayuda de un programa de capacitación liderado por Estados Unidos, profesionalizó sus fuerzas de seguridad. Combinadas con miles de millones de dólares en ayuda de Washington y otros donantes internacionales, estas reformas generaron un rápido crecimiento económico, aumentando el PIB en Cisjordania en un promedio del diez por ciento anual durante los primeros cuatro años del mandato de Fayyad. En 2011, el Banco Mundial concluyó que las instituciones palestinas estaban “bien posicionadas para establecer un Estado en cualquier momento en un futuro próximo”. El apoyo público siguió a los resultados: la mayoría de los palestinos aprobó al Presidente de la Autoridad Palestina, Mahmoud Abbas, e indicó que votaría por él; el 58 por ciento apoyó el marco de dos Estados; y más del 60 por ciento apoyó la diplomacia y la no violencia.
Los analistas suelen atribuir los éxitos de la Autoridad Palestina durante este período al liderazgo tecnocrático de Fayyad. Sin embargo, Fayyad no habría podido triunfar de no ser por las condiciones favorables que hicieron posible su agenda de gobierno. La principal de ellas fue la legitimidad política preexistente. Dos años antes de nombrar a Fayyad primer ministro, Abbas obtuvo un amplio mandato al ganar el 62% de los votos en las elecciones presidenciales palestinas. El mandato electoral de Abbas y la relativa popularidad de su partido Fatah proporcionaron a Fayyad la cobertura política que necesitaba para impulsar ambiciosas reformas de transparencia fiscal y consolidar el control de seguridad de la Autoridad Palestina en las principales ciudades de Cisjordania. Estas reformas dieron a los palestinos motivos para creer que sus instituciones podían lograr avances significativos hacia la creación de un Estado.
La Autoridad Palestina de Fayyad también colaboró con un gobierno israelí que consideraba el fortalecimiento de los palestinos moderados una prioridad estratégica. El primer ministro israelí, Ehud Olmert, mantuvo una comunicación regular con Abbas, facilitó la transferencia de los ingresos fiscales palestinos recaudados por Israel en nombre de la Autoridad Palestina y flexibilizó las restricciones a la circulación de palestinos en Cisjordania. Esta cooperación no resolvió las disputas políticas fundamentales —Olmert y Abbas finalmente no lograron alcanzar un acuerdo sobre el estatuto final—, pero permitió que las instituciones palestinas funcionaran eficazmente y cumplieran con sus objetivos.
La promesa de legitimidad interna palestina, respaldada por el apoyo del liderazgo israelí, abrió las puertas a la inversión internacional. Además de Estados Unidos, la Unión Europea y otros donantes comprometieron miles de millones de dólares para apoyar la gobernanza y el desarrollo económico palestinos. La ayuda exterior, junto con la mejora de las condiciones de seguridad y el aumento de la confianza del sector privado, impulsó un rápido crecimiento. Para 2010, el PIB de Cisjordania había aumentado un 50 % con respecto a los niveles de 2000. El resultado fue un círculo virtuoso: una mejor gobernanza generó apoyo público, aumentando la estabilidad de la sociedad palestina y atrayendo ayuda exterior, lo que a su vez mejoró la capacidad de la Autoridad Palestina para cumplir con su agenda.
Pero ese progreso comenzó a desmoronarse con el regreso al poder del primer ministro israelí Benjamin Netanyahu en 2009. Netanyahu revirtió el apoyo del gobierno de Olmert a la Autoridad Palestina (AP) y, con el tiempo, la debilitó sistemáticamente, expandiendo los asentamientos judíos israelíes en Cisjordania, aumentando las incursiones de las Fuerzas de Defensa de Israel en el Área A administrada por la AP y reteniendo periódicamente los ingresos fiscales destinados a la AP. Durante su mandato como primer ministro, Netanyahu buscó dividir la política palestina, marginando a los moderados impulsados por Olmert y fortaleciendo a los actores más extremistas, menos dispuestos a negociar con Israel, incluido Hamás, que tomó el control de Gaza de manos de Fatah en 2007. Mientras destruía la legitimidad de la AP ante la opinión pública palestina mediante la expansión de la construcción de asentamientos, permitió que miles de millones de dólares en efectivo fueran transportados desde Qatar al aeropuerto Ben-Gurion y transferidos directamente a Hamás en Gaza.
Mientras Netanyahu impulsaba alternativas más radicales a la organización que el propio Israel había contribuido a establecer mediante el proceso de Oslo, la crisis fiscal de la Autoridad Palestina se agudizó y su gobernanza se deterioró. Abbas se volvió cada vez más débil, corrupto y autoritario, y el apoyo a su liderazgo se desplomó. La premisa fundamental de la Autoridad Palestina —que la cooperación y la no violencia podían dar resultados— perdió credibilidad entre los palestinos, mientras que Hamás, con su doctrina de resistencia armada, ganaba terreno. Fayyad dimitió en 2013 después de que Abbas desvirtuara algunos aspectos de su programa. Estados Unidos y otros donantes internacionales, desilusionados por el declive de la Autoridad Palestina y el colapso del proceso de paz, redujeron su apoyo.
La elección de Trump en 2016 y el giro a la derecha de la política israelí aceleraron aún más la marginación de la Autoridad Palestina (AP). Su administración recortó casi toda la ayuda estadounidense a la AP, trasladó la embajada estadounidense a Jerusalén, cerró el consulado estadounidense, que había funcionado como una embajada palestina de facto, y clausuró la misión diplomática palestina en Washington. Mientras tanto, los gobiernos de Netanyahu expandieron los asentamientos y se alejaron de la negociación seria para avanzar hacia la anexión. Sin esperanza de progreso diplomático, sin perspectivas de renovación política ni elecciones, y con el deterioro de la situación sobre el terreno, el apoyo palestino a la AP se desplomó. Un mes antes del 7 de octubre de 2023, el 78% de los palestinos encuestados en Cisjordania y Gaza exigieron la dimisión de Abbas, y la mayoría apoyó la resistencia armada.
Pero el distanciamiento con la Autoridad Palestina y el abandono de la cuestión palestina resultaron contraproducentes para Washington e Israel. Casi dos décadas de gobierno de Hamás en Gaza culminaron en los ataques del 7 de octubre y una guerra devastadora. Estados Unidos se ha visto envuelto en conflictos en Oriente Medio tras intentar reducir su presencia en la región; Israel se encuentra en una situación de menor seguridad y marginado por el resto del mundo; y los socios internacionales que apoyaron el desarrollo de la Autoridad Palestina han sufrido las repercusiones económicas y políticas de la persistencia del conflicto.
LA PAPELERA, NO LA BALA
Cualquier esfuerzo serio de Estados Unidos por ayudar a los palestinos a construir un Estado hoy en día debería tener como objetivo recrear las condiciones que hicieron viable la creación de un Estado palestino hace dos décadas. Washington debería comenzar por respaldar un proceso creíble para reemplazar a la envejecida y disfuncional dirigencia política palestina. Abbas, de 90 años, anunció recientemente que se celebrarán elecciones legislativas en noviembre de 2026, seguidas de elecciones presidenciales a principios de 2027, las primeras elecciones nacionales palestinas desde 2006. Estados Unidos debería exigirle que cumpla con ese compromiso y apoyar las elecciones, solicitando a Israel que permita la campaña electoral y el acceso a los centros de votación en todos los territorios palestinos, incluyendo Jerusalén Este.
Durante años, los responsables políticos estadounidenses han temido que las elecciones pudieran fortalecer a Hamás, que ganó las últimas elecciones legislativas palestinas en 2006 y sigue comprometido con el conflicto armado. En 2021, la última vez que Abbas consideró seriamente la posibilidad de celebrar elecciones, recibió una respuesta tibia del gobierno de Biden debido a esta preocupación. La ambigüedad de Washington fue una de las razones por las que Abbas optó por posponer la votación indefinidamente. Pero hoy, con la desilusión palestina en su punto más alto, seguir posponiendo las elecciones solo erosionaría aún más la legitimidad de la Autoridad Palestina y fortalecería la pretensión de Hamás de ser el verdadero representante del nacionalismo palestino.
La política estadounidense debería centrarse, por lo tanto, en crear las condiciones necesarias para que surja un liderazgo legítimo, responsable y capaz. Washington puede, por ejemplo, alentar al gobierno de Abbas a aprobar leyes electorales que ofrezcan a las alternativas a Fatah y Hamás una vía creíble para participar e influir. Puede presionar para que la participación esté condicionada a un compromiso con la no violencia, obligando a Hamás a moderar su postura o a no participar.
Estados Unidos debería dejar claro que unas elecciones justas y democráticas, junto con una transición pacífica del poder, darían como resultado el reconocimiento formal de un Estado palestino. Si bien esta medida no alteraría la realidad sobre el terreno de la noche a la mañana, supondría un enorme beneficio para un nuevo gobierno, que podría utilizar el reconocimiento estadounidense para obtener apoyo público inmediato.
Las concesiones simbólicas otorgarían credibilidad a la Autoridad Palestina (AP). Deben estar respaldadas por promesas concretas. Washington debería eliminar las restricciones legales autoimpuestas a su relación con los palestinos. Leyes estadounidenses como la Ley Taylor Force, que restringe la capacidad de Estados Unidos para brindar apoyo a la AP hasta que esta deje de compensar económicamente a los presos palestinos que han cometido actos violentos contra israelíes, han limitado significativamente la asistencia directa y la interacción diplomática de Washington con la AP. Esta ley sigue vigente a pesar del progreso que la AP ha logrado para eliminar dichos pagos. Estados Unidos debería realizar una auditoría independiente para verificar el cumplimiento continuo de la AP, tras lo cual debería eliminarse la restricción. Otras leyes estadounidenses, como la Ley de Promoción de la Seguridad y la Justicia para las Víctimas del Terrorismo de 2019 y la Ley Antiterrorista de 1987, impiden que la AP y la Organización para la Liberación de Palestina (OLP), afín a ella, establezcan una presencia diplomática en Estados Unidos. Un Estado palestino recién reconocido debería poder abrir una embajada, realizar actividades diplomáticas en Washington y beneficiarse de una mayor cercanía con la capital estadounidense.
COMPAÑERO EN LA PAZ
Estados Unidos desempeñará un papel importante en cualquier proyecto de construcción estatal, pero la autodeterminación palestina será imposible sin la participación del gobierno israelí. El gobierno de coalición de extrema derecha de Netanyahu, que incluye a figuras extremistas como el ministro de Finanzas, Bezalel Smotrich, y el ministro de Seguridad Nacional, Itamar Ben-Gvir, ha causado un daño enorme a la sociedad palestina y a la viabilidad de la propia Autoridad Palestina. Durante más de un año, el gobierno israelí ha retenido por completo los ingresos fiscales, que representan aproximadamente dos tercios del presupuesto de la Autoridad Palestina. La consiguiente crisis fiscal ha impedido que la Autoridad Palestina pague los salarios completos a sus empleados, la ha endeudado y ha provocado una grave escasez de medicamentos esenciales.
Si Netanyahu y sus aliados se mantienen en el poder, Washington podría encontrar imposible avanzar. Sin embargo, las próximas elecciones israelíes podrían brindar una oportunidad para impulsar un nuevo enfoque. Es improbable que un futuro gobierno que incluya a figuras de la oposición de derecha como Naftali Bennett apoye la creación de un Estado palestino. Pero una coalición que también incluya al centrista Gadi Eisenkot, exjefe del Estado Mayor de las Fuerzas de Defensa de Israel, y al centroizquierdista Yair Golan podría mostrarse más dispuesta a tomar medidas pragmáticas para frenar el declive de la Autoridad Palestina, ya que reconocen su importancia para la estabilidad de Cisjordania. Estas medidas por sí solas no crearán un Estado palestino, pero podrían generar las condiciones mínimas necesarias para que Estados Unidos, los palestinos y sus socios internacionales reanuden los esfuerzos significativos para la construcción de un Estado.
Incluso con un gobierno israelí menos intransigente, Estados Unidos deberá ejercer su influencia con mayor firmeza que en el pasado para moldear el comportamiento israelí. Como mínimo, debe exigir la transferencia regular de los ingresos fiscales palestinos. Si Israel continúa reteniendo estos fondos, Estados Unidos debería suspender temporalmente su acuerdo de libre comercio y otros programas de cooperación económica con el país. Si Israel insiste en sabotear la economía palestina, no merece un trato económico preferencial por parte de Washington. De manera más fundamental, Estados Unidos debería impulsar la renegociación o sustitución del Protocolo de París de 1994, el marco de la era de Oslo que otorga a Israel el poder de recaudar estos ingresos en nombre de los palestinos. Ningún gobierno puede construir un Estado mientras otro actor controla un pilar fundamental de su economía y trabaja activamente para socavarlo.
Los ingresos fiscales no son el único instrumento económico palestino controlado por Israel. Desde el 7 de octubre, las restricciones israelíes a la circulación dentro de Cisjordania se han incrementado drásticamente, interrumpiendo las cadenas de suministro, restringiendo el acceso a tierras agrícolas y limitando la capacidad de los palestinos para encontrar trabajo fuera de sus pueblos y aldeas. El control de la circulación interna es un componente fundamental de la soberanía, y el pueblo palestino seguirá considerando a la Autoridad Palestina un fracaso mientras su vida cotidiana esté regida por puestos de control y barricadas israelíes en lugar de por su propio gobierno. Estados Unidos debería presionar para que se eliminen estas restricciones. Si Israel se niega a flexibilizarlas, Washington debería suspender el programa que permite a los israelíes entrar libremente en Estados Unidos sin visado.
Lo que más socava la credibilidad del actual liderazgo palestino es la impotencia de la Autoridad Palestina ante la expansión de los asentamientos y la violencia de los colonos. Desde 2023, el gobierno israelí ha aprobado más de 50.000 viviendas en asentamientos y ha hecho la vista gorda ante más de 5.300 ataques perpetrados por colonos israelíes. La administración Biden impuso sanciones a los colonos israelíes más violentos y a las organizaciones que los apoyan. Sin embargo, tras su regreso al poder, Trump revocó rápidamente dichas sanciones. La tasa de ataques violentos hoy es un 50% superior a la que existía cuando las sanciones de Biden estaban en vigor. Estados Unidos debe establecer límites claros respecto a la expansión de los asentamientos y la violencia de los colonos, comenzando con la aprobación de la Ley de Prevención de la Violencia en Cisjordania, que restablecería el programa de sanciones de la era Biden y que no podría ser derogado mediante una orden ejecutiva.
DEL ALTO EL FUEGO A LA CONSTITUCIÓN DE ESTADO
La guerra en Gaza y los daños colaterales de las guerras en Irán y Líbano han demostrado a los gobiernos de Oriente Medio y Europa que ignorar el conflicto israelo-palestino solo provocará que se agrave de forma perjudicial para sus intereses y perturbe su política interna. Ellos también deben asumir un papel más activo en la construcción de un Estado palestino. Algunos socios internacionales, en particular la UE y Arabia Saudí, han invertido en la Autoridad Palestina e impulsado reformas en materia de transparencia, gestión fiscal y prestación de servicios durante los últimos dos años. Estados Unidos debería apoyar estos esfuerzos ofreciendo asistencia financiera condicionada y asistencia técnica. Sin embargo, una Autoridad Palestina más fuerte en Cisjordania por sí sola no puede generar un Estado palestino viable, y mucho menos una estabilidad regional duradera. Una estrategia exitosa de construcción estatal debe, en última instancia, reunificar Gaza y Cisjordania bajo un gobierno palestino legítimo.
El plan de 20 puntos de Trump para poner fin a la guerra en Gaza, en cuya negociación participaron Egipto, Qatar y Turquía, ofrece una hoja de ruta útil para un Estado palestino, incluyendo la mención explícita de la gobernanza de Gaza por una Autoridad Palestina reformada como objetivo final. Sin embargo, tras su éxito inicial en el fin de la guerra, el plan se ha estancado. Sin avances en el desarme de Hamás, la retirada de las tropas israelíes y la transferencia de poder a la Autoridad Palestina o al Comité Nacional para la Administración de Gaza, establecido como parte del alto el fuego, es probable que conduzca a un futuro en el que Hamás controle una pequeña porción de Gaza e Israel el resto de forma indefinida.
En la actualidad, la Casa Blanca, la Junta de Paz e Israel consideran el desarme total de Hamás como una condición previa para las donaciones internacionales y la transferencia de poder a un gobierno palestino tecnocrático. Sin embargo, el desarme de Hamás solo puede llevarse a cabo mediante un proceso gradual de desmovilización y reintegración que probablemente durará años. Insistir en un desarme inmediato mantiene a Hamás en el poder y le da a Netanyahu una excusa para permanecer en Gaza. En cambio, Estados Unidos debería colaborar con Egipto, Turquía y Qatar para presionar a Hamás a aceptar un plan de desarme gradual, al tiempo que obtiene un compromiso israelí para una retirada por fases directamente vinculada a los avances en ese frente.
Para ello, Washington debe primero convencer a Israel de que la Autoridad Palestina (AP) tendrá que desempeñar un papel viable en el gobierno de Gaza. Un orden de posguerra sostenible requerirá una alternativa palestina creíble a Hamás, y la AP, a pesar de sus deficiencias, sigue siendo la única institución con el potencial para servir como tal. Estados Unidos debe dejar claro a Israel que obstaculizar esta transición, como lo ha hecho el gobierno de Netanyahu al insistir en que no cederá hasta que Hamás esté completamente desarmado, es incompatible con el objetivo más amplio de fortalecer una alternativa palestina creíble a Hamás. Si Israel continúa insistiendo en que la AP no desempeñe ningún papel en el gobierno de posguerra de Gaza, Washington debería restringir el uso de armas estadounidenses en Gaza y Cisjordania.
Una Autoridad Palestina fortalecida y un proceso creíble de desarme, desmovilización y reintegración para Hamás crearán la infraestructura de gobierno necesaria para una importante inversión regional e internacional en la reconstrucción de Gaza; para el establecimiento de una Fuerza Internacional de Estabilización, tal como se contempla en el plan de 20 puntos; y, en última instancia, para una entidad política palestina unificada en Gaza y Cisjordania. Estados Unidos y sus socios no deben permitir que Israel sea un obstáculo.
¡PON LA PELOTA EN MARCHA!
En conjunto, estos esfuerzos de construcción nacional podrían sentar las bases para un proceso de paz regional en el que Israel dialogue con todos sus vecinos árabes, culminando en un eventual acuerdo de paz, la creación de un Estado palestino y la plena integración de Israel en Oriente Medio. Tal futuro puede parecer lejano en la actualidad. Estados Unidos acaba de aceptar poner fin a la guerra con Irán. A pesar de la creciente división en el Partido Republicano estadounidense respecto a Israel, Trump no ha mostrado interés alguno en impulsar la causa del Estado palestino durante ninguno de sus mandatos presidenciales. Israel sigue bajo el control de un gobierno de extrema derecha. Los palestinos continúan viviendo en condiciones terribles en Gaza y enfrentan una creciente violencia y desplazamiento en Cisjordania.
Pero estas condiciones podrían cambiar pronto. De cara a las elecciones de este otoño, el gobierno de Netanyahu se encuentra muy por debajo de los 61 escaños de la Knesset necesarios para formar una coalición. Abbas ha dado a entender que podría convocar elecciones, y en el primer ministro de la Autoridad Palestina, Muhammad Mustafa, los palestinos cuentan con un tecnócrata capaz que podría desempeñar el papel de Fayyad en las condiciones adecuadas. El conflicto israelí-palestino sigue siendo un tema central en la política interna europea y estadounidense. Además, el Partido Republicano podría perder el control de al menos una, si no ambas, cámaras del Congreso en noviembre. Trump podría ver frustradas sus prioridades en política interna y, como muchos presidentes anteriores, buscar un logro importante en política exterior para consolidar su legado. Dar los primeros pasos hacia la paz regional y la creación de un Estado palestino sería una continuación impresionante del alto el fuego en Gaza, uno de los éxitos genuinos de su segundo mandato. Pero incluso si Trump no lo impulsa, la construcción de un Estado palestino podría resultar políticamente atractiva para el próximo presidente, independientemente de su partido.
La construcción de naciones ha caído en desuso en Washington desde los fracasos de Estados Unidos en Irak y Afganistán. Sin embargo, en el caso de los palestinos, sigue siendo pertinente. Ante la ausencia de tales esfuerzos, los gobiernos israelíes de derecha intensificaron sus acciones para impedir la posibilidad de un Estado palestino, y un número creciente de palestinos se convenció de que solo la resistencia violenta podría mantener viva la esperanza de la autodeterminación. Estas dos tendencias siguen alimentando la violencia y la inestabilidad que asolan la región. Si Estados Unidos desea poner fin a este ciclo de una vez por todas y crear las condiciones para una paz duradera, debe impulsar la creación de un Estado palestino.
Link https://www.foreignaffairs.com/palestinian-territories/build-palestinian-state
