Un legado duradero e incomprendido
Traducción Alejandro Garvie
El 17 de septiembre de 1978, el presidente estadounidense Jimmy Carter enfrentó una crisis trascendental. Durante casi dos semanas, había estado refugiado en Camp David con el presidente egipcio Anwar al-Sadat y el primer ministro israelí Menachem Begin, tratando de negociar un acuerdo de paz histórico. Aunque el intransigente Begin se había mostrado intransigente en muchos temas, Carter había hecho enormes progresos eludiéndolo y negociando directamente con el ministro de Asuntos Exteriores israelí, Moshe Dayan, el ministro de Defensa, Ezer Weizman, y el asesor jurídico Aharon Barak. Sin embargo, el día 13, Begin puso fin. Anunció que no podía hacer más concesiones y se marchaba. Las conversaciones en las que Carter había apostado su presidencia serían en vano.
Pero entonces Carter hizo un gesto personal. Sabiendo que Begin tenía ocho nietos y que era excepcionalmente devoto de ellos, Carter firmó fotografías de los tres líderes, que dirigió a cada nieto por su nombre, y luego las llevó personalmente a la cabaña de Begin, donde Begin se preparaba para partir. Mientras Begin leía los nombres de sus nietos, sus labios temblaron y sus ojos se llenaron de lágrimas y dejó sus bolsas. Más tarde, ese mismo día, llegó a un acuerdo decisivo con Sadat sobre lo que se convirtió en el marco para el tratado de paz egipcio-israelí seis meses después.
En los años posteriores a que Carter dejara el cargo, a principios de 1981, el consenso en Washington era, a menudo, que su política exterior había sido un fracaso. Carter comenzó su mandato advirtiendo que no sucumbiría a un “miedo desmesurado al comunismo”, lo que muchos críticos interpretaron como una señal de debilidad. También fue durante su mandato que se desarrolló la Revolución Islámica en Irán y la consiguiente crisis de rehenes en Estados Unidos. Además, la frecuente combinación de poder blando y duro de Carter hizo que su enfoque del mundo fuera difícil de definir y fácil de malinterpretar. Y sus logros quedaron rápidamente eclipsados por su decisiva derrota ante Ronald Reagan en las elecciones presidenciales de 1980
Pero como deja en claro ese último día en Camp David, durante su único mandato, Carter dejó un legado duradero y positivo en política exterior que pocos presidentes que han servido dos veces pueden igualar. Carter, que ha estado en cuidados paliativos durante más de un año, debería sentirse muy satisfecho con su historial. Era un internacionalista liberal y un pacificador que evitaba el uso de la fuerza militar en favor de la diplomacia, una estrategia que continuaría durante décadas después de que dejó el cargo y por la que recibió el Premio Nobel de la Paz en 2002. Abogó por el libre comercio y creía que la política exterior estadounidense debería reflejar los mejores valores del país. Y aunque estaba dispuesto a adoptar una línea dura en políticas clave de la Guerra Fría, estaba orgulloso del hecho de que ningún estadounidense murió en combate durante su mandato.
SUPERANDO A MOSCÚ
Cuando Carter llegó a la Casa Blanca en 1977, la Guerra Fría estaba profundamente arraigada. La Unión Soviética se estaba expandiendo agresivamente en África a través de varios ejércitos proxy en Angola, Etiopía, Namibia y el Cuerno de África. También estaba aumentando su arsenal nuclear, reprimiendo aún más la disidencia interna, dificultando la emigración de los judíos soviéticos y ejerciendo un control absoluto sobre el bloque comunista del Este. Mientras tanto, en toda América Latina, así como en partes de Asia y África, florecieron dictadores anticomunistas proestadounidenses, que contaron con el apoyo de las administraciones de Nixon y Ford. Y Oriente Medio, todavía tras la guerra de Yom Kippur de 1973, era un polvorín.
Al mismo tiempo, el poder militar y económico de Estados Unidos y sus aliados estaba menguando. El gasto en defensa estadounidense había disminuido en términos reales desde la retirada estadounidense de Vietnam cuatro años antes. Los miembros de la OTAN no habían invertido en sus capacidades militares. Y el liderazgo económico internacional de Estados Unidos se vio desafiado por la caída del dólar y un impasse en la Ronda de Tokio de negociaciones comerciales internacionales.
Carter había hecho campaña en 1976 como un liberal en política exterior. Prometió congelar el número de misiles y ojivas atómicas, reducir el gasto en defensa entre 5.000 y 7.000 millones de dólares al año y retirar todas las tropas terrestres y armas nucleares estadounidenses de Corea del Sur. Prometió hacer de los derechos humanos un elemento central de su política exterior, en contraste con la realpolitik favorecida por sus predecesores, Richard Nixon y Gerald Ford, y Henry Kissinger, quien fuera secretario de Estado de ambos.
Pero una vez que asumió el cargo, Carter se dio cuenta de que, dado el rápido desarrollo militar y nuclear de la Unión Soviética, Estados Unidos también necesitaba más poder duro, y tomó medidas para aumentarlo. A menudo se vio atrapado entre los consejos de su agresivo asesor de seguridad nacional, Zbigniew Brzezinski, y su moderado secretario de Estado, Cyrus Vance. En lugar de recortar el gasto en defensa, lo aumentó, revirtiendo las reducciones posteriores a Vietnam y buscando reconstruir el ejército estadounidense; en términos reales, aumentó el gasto en defensa en aproximadamente un 12 por ciento durante su mandato de cuatro años. De hecho, la mayoría de los principales sistemas de armas desplegados por la administración Reagan habían sido aprobados por Carter: el bombardero furtivo, el misil móvil MX y los modernos misiles de crucero, entre ellos. Un estudio del Pentágono de 2017 concluyó que “la revolución de Reagan en el gasto en defensa comenzó durante los últimos años de la administración Carter”.
Cuando la Unión Soviética invadió Afganistán en 1979, Carter tomó un giro aún más agresivo. Calificó el conflicto como “la amenaza más grave a la paz desde la Segunda Guerra Mundial”, e incluso sus críticos aplaudieron su postura dura. Embargó cereales a la Unión Soviética, anunció un boicot estadounidense a los Juegos Olímpicos de Moscú, impuso sanciones económicas a la Unión Soviética y restableció el reclutamiento. Además, afirmó que Estados Unidos utilizaría la fuerza para garantizar que el petróleo fluyera libremente a través del Golfo Pérsico, un concepto que llegaría a conocerse como la Doctrina Carter y que sigue siendo un principio de la política exterior estadounidense en la actualidad.
Carter también aumentó la presión sobre la Unión Soviética al persuadir a aliados europeos reacios, especialmente al canciller alemán Helmut Schmidt, a aceptar albergar armas nucleares intermedias en su territorio para contrarrestar los misiles móviles soviéticos. El líder soviético Mikhail Gorbachev dijo más tarde que esta medida ayudó a convencerlo de la necesidad de desarmarse. Reagan a menudo recibe crédito por SALT II, el histórico tratado de reducción de armas nucleares con Moscú que implementó, pero fue Carter quien lo negoció.
Carter también desafió a los soviéticos cultivando relaciones con China. Nixon y Kissinger iniciaron el histórico deshielo entre Estados Unidos y China en 1972, pero fue Carter quien luego normalizó las relaciones con la República Popular (en ese momento enemiga de la Unión Soviética) al otorgarle pleno reconocimiento diplomático en 1979. Y aunque este paso requirió poner fin a las relaciones diplomáticas formales con Taiwán, Carter también creó una nueva relación con la isla bajo la Ley de Relaciones con Taiwán, que estableció el astuto concepto de “ambigüedad estratégica”, mediante el cual Estados Unidos mantiene la capacidad de defender a Taiwán contra una invasión del gobierno chino, sin prometer explícitamente hacerlo. La ley sigue siendo la base de la política estadounidense hacia China y Taiwán en la actualidad.
CRUZADO DE LOS DERECHOS HUMANOS
Aunque Carter podía volverse duro cuando era necesario, la pieza central de su política exterior eran los derechos humanos, como había prometido en su campaña. Transformó profundamente la relación de Estados Unidos con América Latina. Negoció el Tratado del Canal de Panamá en 1977, que transfirió el canal a un eventual control panameño (rectificando un agravio de larga data para muchos latinoamericanos) y libró la batalla más dura en el Congreso durante su presidencia para lograr que el Senado ratificara el acuerdo. Recortó la asistencia militar a dictadores, como Jorge Rafael Videla en Argentina, Ernesto Geisel en Brasil y Augusto Pinochet en Chile. Y amenazó con suspender la ayuda a países, incluidos Guatemala y Uruguay, si no liberaban a miles de presos políticos. En 1977, por iniciativa del Congreso y con el entusiasta respaldo de Carter, el Departamento de Estado de Estados Unidos publicó su primer Informe anual sobre Derechos Humanos a nivel mundial, una evaluación pública del estado de los derechos humanos en casi 200 países que ha continuado bajo todas las administraciones presidenciales desde entonces.
La política de derechos humanos de Carter asestó un golpe a la Unión Soviética. Apoyó públicamente a disidentes soviéticos como Andrei Sakharov, defendió la emigración de judíos soviéticos y asumió la causa de los judíos soviéticos rechazados como Natan Sharansky. El diplomático soviético Anatoly Dobrynin, que fue embajador de Moscú en Estados Unidos de 1962 a 1986, admitió que las políticas de derechos humanos de Carter “ayudaron a poner fin a la Guerra Fría” porque “desempeñaron un papel importante en el largo y difícil proceso de liberalización dentro de la Unión Soviética”.
Las joyas de la corona de la política exterior de Carter fueron los acuerdos de Camp David y el tratado de paz egipcio-israelí que siguió en 1979, uno de los mayores logros diplomáticos personales de cualquier presidente estadounidense antes o después. Como bautista profundamente religioso, Carter dio prioridad a Oriente Medio porque quería llevar la paz a Tierra Santa. Y como realista de la Guerra Fría, vio correctamente la región como un campo de batalla clave para la influencia con la Unión Soviética. Al sumergirse de lleno en el diabólicamente complicado proceso de paz de Oriente Medio, asumió una de las mayores apuestas de su presidencia. Después de que egipcios e israelíes no lograran llegar a un acuerdo de paz por sí solos, invitó (a pesar de las objeciones de sus asesores) a Sadat y Begin al retiro presidencial en Camp David. A lo largo de 13 atroces días, Carter escribió personalmente más de 20 borradores de un acuerdo de paz, en su mayoría yendo y viniendo entre los equipos egipcio e israelí porque la relación entre Sadat y Begin era muy venenosa. Al final, le llevó hasta las últimas horas –y el homenaje a los nietos de Begin– lograr convencer a quien creía que Israel debería extenderse desde el mar Mediterráneo hasta el río Jordán.
Sin embargo, por más históricos que fueran, los acuerdos de Camp David eran un marco no vinculante que debía convertirse en un plazo de tres meses en un tratado jurídicamente vinculante. Cuando pasaron seis meses sin un acuerdo, Carter asumió otro riesgo para la paz (nuevamente en contra del consejo de sus asesores) al ir a la región a negociar personalmente el tratado, y ahora viajaba entre Israel y Egipto con sus propios proyectos de acuerdo. A última hora, llegó a un acuerdo con Begin en la suite presidencial del Hotel Rey David en Jerusalén que puso fin a 40 años de conflicto entre los dos países. Sentó las bases para una paz bilateral que perdura hoy, incluso en medio de los terribles combates que han asolado la región desde octubre de 2023.
EL PUNTO CIEGO: IRÁN
Ninguna evaluación justa del legado de política exterior de Carter puede evitar sus tratos con Irán. En el espacio de unas pocas semanas, a principios de 1979, la Revolución Islámica transformó a Irán de un aliado durante décadas a un enemigo autoproclamado. Más tarde, ese mismo año, estudiantes radicales iraníes irrumpieron en la embajada de Estados Unidos en Teherán y tomaron como rehenes a más de 50 estadounidenses durante 444 debilitantes días. Carter cometió muchos errores antes de la crisis. El enfoque de su administración en el proceso de paz entre Egipto e Israel dejó a Irán en un punto ciego. El presidente había llamado al Irán bajo el Shah Mohammad Reza una “isla de estabilidad” en un brindis por el líder iraní en la víspera de Año Nuevo de 1977, apenas un año antes de que se viera obligado a abandonar el país. Al no poder predecir la Revolución Islámica, la comunidad de inteligencia estadounidense cargó a Carter con el peor fracaso de inteligencia en la historia moderna de Estados Unidos. La CIA no se dio cuenta de que el sha había perdido el apoyo de todos los sectores de la sociedad y no sabía que padecía un cáncer incurable. Apenas seis semanas antes de que el sha huyera, la agencia le dijo al presidente que Irán no estaba preparado para una revolución.
Algunos críticos, incluido Kissinger, creen que la política de derechos humanos de Carter socavó al sha. Pero Carter nunca criticó públicamente el historial de derechos humanos del sha, a pesar de las violaciones masivas cometidas por el servicio de inteligencia de Irán, y sólo en privado le aconsejó que se acercara a los elementos moderados de la sociedad iraní. En cambio, Carter aseguró al sha que Estados Unidos apoyaría una represión militar para sofocar el creciente malestar, envió al general Robert Huyser para respaldar al último primer ministro del sha en el caso del ayatolá Ruhollah Jomeini y autorizó acciones encubiertas para socavar el régimen de Jomeini. Sin embargo, a pesar de los errores estadounidenses, fue el sha, y no Carter, quien perdió a Irán. No es más justo culpar a Carter por el colapso del gobierno pro occidental de Irán que culpar al presidente Dwight Eisenhower por perder Cuba ante Fidel Castro.
Cuando se trataba de recuperar a los rehenes estadounidenses, Carter finalmente prefirió la diplomacia al poder duro. Puso en primer lugar la seguridad de los rehenes al rechazar el consejo que Brzezinski y yo dimos de minar o bloquear los puertos de la isla Kharg, desde donde se exportaba la mayor parte del petróleo de Irán. Al final, Carter negoció su liberación, pero sólo después de perder las elecciones. Ahora también hay evidencia de que William Casey, director de campaña de Reagan y eventualmente director de la CIA, contribuyó a frenar la liberación de los rehenes. En 2023, el vicegobernador de Texas, Ben Barnes, dijo al New York Times que Casey le transmitió a Irán (a través de un representante) que obtendría un mejor trato con la administración Reagan si mantenía a los rehenes hasta después de las elecciones presidenciales de Estados Unidos. Cuando le pregunté a James Baker, quien llegó a ser secretario de Estado de Reagan, sobre la participación de Casey en la crisis de los rehenes en Irán, me dijo: “No hay nada que no creería sobre Casey”. Baker también admitió que Casey robó el libro sobre el debate presidencial de Carter, que yo había preparado. Casey, fallecido en 1987, negó la acusación. Cualquiera sea el caso, la demora en el acuerdo de rehenes probablemente le costó a Carter la presidencia.
EL ÚLTIMO PACIFICADOR
Tras su derrota, Carter creó el Centro Carter, una organización sin fines de lucro que lleva a cabo muchas de las iniciativas inconclusas de su presidencia, como la promoción de la paz y la lucha contra las enfermedades. Bajo su liderazgo, el centro supervisó más de 115 elecciones, organizó diálogos entre israelíes y palestinos y contribuyó a la casi erradicación del gusano de Guinea, una enfermedad parasitaria. En 1986, hubo 3,5 millones de casos de gusano de Guinea en todo el mundo; para 2023, habrá 14. En su propia jubilación, el presidente George W. Bush y el presidente Bill Clinton han emulado el modelo del Centro Carter. Al trabajar con Hábitat para la Humanidad, Jimmy y Rosalynn Carter también ayudaron a más de 4.000 familias en 14 países a mudarse a viviendas seguras y asequibles.
Si Carter hubiera sido reelegido, habría luchado para ratificar el tratado de armas nucleares SALT II. (El acuerdo nunca fue ratificado, aunque tanto la Unión Soviética como la administración Reagan cumplieron con el acuerdo.) También habría presionado para lograr acuerdos más amplios sobre armas nucleares con la Unión Soviética, como lo hizo Reagan. Lo más importante es que habría presionado para lograr un acuerdo de paz entre israelíes y palestinos. Los acuerdos de Camp David y el posterior tratado de paz egipcio-israelí estipularon que Israel otorgaría “plena autonomía” a los palestinos, pero la implementación de ese artículo habría requerido otro acuerdo, que su administración ya había iniciado. Lamentablemente, Reagan no quiso utilizar el capital político que Carter estaba dispuesto a gastar para garantizar mayores derechos palestinos, lo que podría haber conducido a un Estado palestino y a un Oriente Medio más pacífico.
Incluso con sus errores en Irán, la política exterior de Carter dejó una huella positiva duradera en el mundo. Se pueden ver rastros del enfoque de Carter en la administración Biden actual: la combinación de poder duro y blando, el enfoque en los derechos humanos y la democracia, el coraje para enfrentar la agresión de Moscú y el compromiso continuo con la ambigüedad estratégica con China. Y, por supuesto, varios presidentes desde Carter han intentado lograr un acuerdo de paz en Oriente Medio que iguale el éxito de Camp David. Puede ser en parte el fracaso de administraciones posteriores a la hora de lograr tal hazaña lo que explica el terrible conflicto en el que se encuentra hoy la región. Más que nunca, Oriente Medio necesita desesperadamente la diplomacia valiente y hábil que Carter fue capaz de ofrecer.
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