Dónde Pekín busca (y dónde no) influencia
Traducción Alejandro Garvie
A principios de este año, después de que el presidente estadounidense Donald Trump clausurara la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el mayor programa de ayuda bilateral del mundo, muchos observadores temieron que China interviniera para llenar el vacío geopolítico. Después de todo, USAID había sido una herramienta clave de la diplomacia estadounidense durante más de seis décadas, y la retirada estadounidense creó una oportunidad para que China expanda su política económica y gane influencia en muchas partes del mundo.
En las últimas dos décadas, China ha ampliado enormemente la cantidad y los tipos de ayuda exterior que administra. Entre 2000 y 2023, solo 17 países del mundo no recibieron préstamos ni subvenciones del gobierno chino ni de ninguna institución estatal china. La Iniciativa de la Franja y la Ruta, lanzada por el presidente chino Xi Jinping en 2013, ha representado más de un billón de dólares en gasto total. Esta creciente presencia global ha suscitado la preocupación de los responsables políticos occidentales sobre las ambiciones de Pekín, pero muchos observadores aún no comprenden plenamente su estrategia.
A primera vista, el programa de desarrollo de China parece ser un mecanismo en gran medida indiscriminado. Sin embargo, un análisis minucioso de cómo China despliega sus vastos recursos financieros revela que su apoyo se dirige estratégicamente a los países que lideran organizaciones regionales. Cuando los países presiden grupos como la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) o la Unión Africana (UA), por ejemplo, sus gobiernos reciben un fuerte aumento en la ayuda de las agencias gubernamentales chinas. Este patrón no se aplica a plataformas globales como el Consejo de Seguridad de la ONU. En otras palabras, China no pretende dominar todos los foros. Está eligiendo sus espacios con cuidado, seleccionando aquellos que más importan para sus objetivos estratégicos a largo plazo.
Los responsables de las políticas que buscan reformar sus propios programas de ayuda exterior o forjar una respuesta eficaz a los esfuerzos de China necesitan entender mejor esta estrategia y, con ella, cómo cultivar influencia en un mundo multipolar.
Todos saluden a la silla
Si bien China ha brindado ayuda exterior desde la década de 1950, su programa de desarrollo global se aceleró significativamente tras la crisis financiera de 2008. Entre 2000 y 2021, China otorgó aproximadamente 68 000 millones de dólares anuales en financiación para el desarrollo internacional. En cambio, el promedio estadounidense durante este período fue de unos 39.000 millones de dólares anuales.
Aunque el programa de desarrollo de China tiene un alcance global, mi investigación ha demostrado que Pekín otorga más ayuda a los países que ocupan puestos de liderazgo en organizaciones regionales. Por ejemplo, al analizar la asistencia económica china a países del Sudeste Asiático y África entre 2000 y 2017, descubrí que cuando un país presidía la ASEAN o la UA, recibía siete veces más financiación de las agencias gubernamentales chinas que durante los años en que no presidía la organización. Este aumento se traduce en un promedio de 90 millones de dólares en financiación adicional. En cambio, cuando un país asumió un papel rotatorio en el Consejo de Seguridad de la ONU, lo que suele resultar en un aumento de la ayuda de los países occidentales, la ayuda de China se mantuvo estancada. Esto sugiere que Pekín está siguiendo una estrategia deliberada y centrada en la región.
Para muchos observadores en Washington, las organizaciones regionales pueden parecer marginales en comparación con pesos pesados globales como la ONU. Sin embargo, Pekín considera estas instituciones como plataformas cruciales para la diplomacia y la coordinación económica, especialmente en el llamado Sur global. China se ha posicionado desde hace tiempo como líder del Sur global y a menudo critica las desigualdades del orden liderado por Occidente. Como lo describió un alto diplomático chino en 2016, el sistema dominado por Estados Unidos era como “un traje que ya no sirve”. Al invertir en bloques regionales como la ASEAN y la UA, Pekín cultiva aún más esta identidad y se presenta como el líder de un nuevo orden.
Asegurar influencia en los foros regionales también ayuda a China a desviar las críticas y promover sus normas preferidas, que a menudo contravienen las prioridades occidentales. Al recompensar a la presidencia – que desempeña un papel central en la definición de la agenda de la organización – Pekín puede desviar las conversaciones regionales de los temas polémicos hacia temas que favorezcan sus objetivos geopolíticos. En el caso de la ASEAN, por ejemplo, la presidencia define cómo la organización responde a puntos álgidos regionales, como las disputas en el Mar de China Meridional. Cuando Camboya presidió la ASEAN en 2012, bloqueó la aprobación de una declaración conjunta de una cumbre de la ASEAN porque un sector criticó la agresión china en el Mar de China Meridional. Esta fue la primera vez en la historia de la organización que la ASEAN no emitió un comunicado de la cumbre. Dos meses después, el primer ministro chino, Wen Jiabao, prometió 500 millones de dólares en nuevos préstamos y subvenciones a Phnom Penh. Al anunciar los acuerdos, el ministro de finanzas de Camboya incluso reconoció que Pekín “expresó su gran aprecio” por el papel de Camboya como presidente de la ASEAN en el mantenimiento de una “buena cooperación entre China y la ASEAN”.
Más recientemente, en la cumbre de la UA de 2024 en Adís Abeba, los estados miembros acordaron prohibir en toda África el controvertido comercio de pieles de burro. Las pieles de burro se utilizan en la medicina tradicional china, y la demanda china había provocado un aumento repentino del comercio, lo que afectó de forma desproporcionada a las mujeres de las comunidades agrícolas rurales africanas, que dependen de los burros para su transporte. Cabe destacar, sin embargo, que la UA – presidida por Mauritania – evitó culpar a China del problema y enmarcó la prohibición estrictamente como una medida para proteger los recursos africanos. Más tarde ese mismo año, durante la cumbre del Foro de Cooperación China-África de 2024, Xi elevó la relación de China con Mauritania a la categoría de asociación estratégica y elogió al presidente Mohamed Ould Ghazouani por su liderazgo como presidente rotatorio de la UA. En el marco de la cumbre, China también amplió su apoyo económico a Mauritania, incluyendo un acuerdo de intercambio de divisas por valor de 281 millones de dólares.
Sin embargo, el aumento en el apoyo de China a las presidencias de organismos regionales se limita a la ayuda entre gobiernos, lo que sugiere que no todo el dinero chino tiene un carácter político igualitario. Esto puede sorprender a algunos observadores. Muchos países occidentales prestan ayuda principalmente a través de agencias gubernamentales como USAID, pero en el caso de China, la asistencia de las agencias gubernamentales representa solo alrededor del diez por ciento de su cartera total de ayuda exterior. El análogo más cercano de China a USAID, la Agencia de Cooperación Internacional para el Desarrollo de China, junto con otros ministerios involucrados en la prestación de ayuda, en particular el Ministerio de Comercio, tuvo un presupuesto anual combinado de aproximadamente $3 mil millones en 2023, una fracción del presupuesto de $42 mil millones de USAID ese mismo año. La mayor parte de la financiación china proviene, en cambio, de bancos estatales de política de desarrollo y bancos comerciales que deben equilibrar los mandatos estratégicos con el imperativo de recuperar los préstamos. Dado que estos bancos son estatales, muchos observadores han asumido que toda la financiación china refleja la estrategia del gobierno.
Pero los préstamos de los bancos de política de desarrollo y los bancos comerciales chinos no siguieron el mismo patrón que la asistencia de las agencias gubernamentales chinas; tampoco lo hicieron los fondos chinos que se dirigieron a receptores extranjeros no gubernamentales. Este hallazgo sugiere que es importante prestar atención a las entidades específicas que otorgan y reciben dicho apoyo. Es más probable que las agencias gubernamentales chinas desplieguen la ayuda de maneras diseñadas para obtener réditos geopolíticos, como el apoyo regional. Estas transacciones políticas ocurren entre actores gubernamentales porque las agencias gubernamentales ofrecen a los líderes un mayor control discrecional, lo que facilita el uso de estos fondos para asegurar apoyo diplomático o concesiones políticas. Los bancos de políticas de desarrollo y comerciales de China, en cambio, se comportan de forma muy similar a sus homólogos occidentales, tomando decisiones crediticias basadas en la solvencia y la viabilidad financiera. En definitiva, las formas de asistencia china con mayores consecuencias políticas provienen de sus agencias gubernamentales, que representan solo una pequeña parte de la cartera general de China, lo que sugiere que no todo el financiamiento chino funciona como una herramienta del arte de gobernar económico de Pekín.
Estados Unidos y otras democracias liberales que buscan competir con China a nivel global deberían extraer varias lecciones de estos hallazgos. Primero, deben reconocer que el campo de batalla geopolítico está cambiando. Mientras muchos países occidentales han seguido enfocándose en la defensa de las normas liberales en las instituciones globales, China ha ido ganando terreno discretamente en los organismos regionales. Las organizaciones regionales desempeñan un papel significativo en los asuntos internacionales: ayudan a diseñar y supervisar los planes nacionales para el desarrollo sostenible y son cada vez más cruciales para la gestión de crisis y la prevención de conflictos. Estos organismos suelen brindar señales tempranas de disenso y ayudan a establecer las normas que guían las respuestas internacionales. La ONU ha profundizado recientemente su compromiso y sus alianzas con estos foros, reconociendo su importancia tanto para el desarrollo como para la paz. Y muchos funcionarios occidentales están reconsiderando cómo reconstruir la confianza con estas organizaciones tras verse confrontados por la respuesta fragmentada del Sur global a la invasión rusa de Ucrania.
En otras palabras, los líderes ya no pueden permitirse tratar a las organizaciones regionales como foros periféricos. En un mundo multipolar, la ASEAN, la UA y otros organismos similares se están convirtiendo en nodos cruciales para la coordinación diplomática y económica. Las regiones que representan son una proporción cada vez mayor de la población mundial y suelen ser puntos álgidos en cuestiones de comercio y seguridad. Las decisiones de las organizaciones regionales son cada vez más importantes para los responsables políticos. Colaborar con estas instituciones en sus propios términos e invertir en su capacidad y credibilidad es esencial para garantizar que se mantengan abiertas, inclusivas y basadas en normas.
También conviene comprender con más detalle los programas de ayuda de China. No toda la financiación china es problemática ni indica la participación de Pekín, y no toda la ayuda es una estratagema política. Distinguir entre los tipos de financiadores y receptores puede indicar dónde es más probable que Pekín busque influencia y dónde no, lo que ayuda a los responsables políticos a comprender dónde contrarrestar los esfuerzos de China y dónde sigue siendo posible la cooperación para el desarrollo.
La era posterior a la Guerra Fría, de supremacía estadounidense indiscutible, ha terminado, y ha sido reemplazada por un nuevo período de competencia global. A medida que Estados Unidos retira su ayuda exterior, comprender las sutilezas del arte de gobernar la economía china es más importante que nunca. Los responsables políticos deben analizar dónde y cómo fluye el dinero chino. Esto permitirá a Estados Unidos y a sus aliados obtener información valiosa sobre el enfoque estratégico de Pekín, e incluso quizás comenzar a construir una respuesta más específica y eficaz.
Link https://www.foreignaffairs.com/china/foreign-aid-chinese-characteristics
