Apuntes sobre el impacto fiscal del Pacto entre Nación y las provincias, y otras reformas recientes asociadas

La abultada agenda de reformas promovidas desde el Poder Ejecutivo luego de las elecciones de medio término incluye las reformas tributaria, laboral, previsional y el Pacto Fiscal entre la Nación y las provincias. Los temas son muchos y diversos (así como los objetivos de las políticas afectadas), lo que hace difícil tener una apreciación global, y pareciera que el tono de las evaluaciones generales que se escuchan tiene mucho más que ver con posiciones tomadas de antemano que con un análisis relativamente objetivo.

El objeto de esta nota es presentar una serie de comentarios sobre los cambios en las relaciones financieras entre la Nación, las provincias y la CABA a partir del Pacto Fiscal recientemente firmado, pero incluye comentarios sobre aspectos de las otras reformas que tienen algún impacto sobre esas relaciones.

El Gobierno Nacional y gobernadores de 23 Provincias (San Luis no aceptó adherirse), firmaron un nuevo “Pacto Fiscal” que atiende algunos de los históricos reclamos y disputas entre distintos niveles de Gobierno en Argentina, pero también incorpora algunos aspectos que se relacionan con la necesidad de introducir cambios en la política fiscal pretendida por el gobierno nacional.

Entre los varios compromisos difíciles de cuantificar en el corto plazo, la Nación sin duda se beneficia con el de no iniciar nuevos procesos judiciales por parte de las provincias. Por otra parte la implementación de reglas fiscales le va a dar a la Nación instrumentos para presionar por reformas en el futuro, entre ellas la posibilidad de que efectivamente se reduzcan los impuestos distorsivos (ingresos brutos y sellos). La Nación también logró el apoyo político para cambiar la fórmula de movilidad jubilatoria y la eliminación de afectaciones específicas al Impuesto a las Ganancias (dentro de las cuales se encontraba el Fondo del Conurbano).

Adicionalmente, la Nación se comprometió a la emisión de un Bono a 10 años cuyos servicios en 2018 alcanzarán los $5 mil millones (0.04% PBI) y $12 mil millones en 2019, a ser distribuidos entre las Provincias (excepto Buenos Aires) que firmen en acuerdo, en base a los coeficientes del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos. A favor de la Nación, se acordó la aprobación del Revalúo Contable y la incorporación en el Presupuesto 2018 de una transferencia de utilidades del Banco de la Nación por 20 mil millones de pesos.

A continuación se presentan comentarios sobre los impactos de los aspectos más significativos, en especial aquellos cuyos impactos fiscales son medibles y significativos.

El problema del Fondo del Conurbano Bonaerense y los cambios acordados en la distribución de recursos tributarios

El contexto en el que se da este acuerdo es el de la expectativa de un Fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) respecto a la particular situación de la Provincia de Buenos Aires (PBA) en relación al Fondo del Conurbano y de la gran cantidad de demandas judiciales del conjunto de gobiernos provinciales contra la Nación, así como también frente a la necesidad de apoyo político para llevar adelante cambios significativos, tales como la movilidad jubilatoria.

Teniendo en cuenta el juego de compensaciones entre diferentes medidas incorporadas en el pacto, conviene considerar de manera conjunta los cambios en los impuestos sobre las ganancias y a los débitos y créditos bancarios, así como la solución del conflicto existente alrededor de las asignaciones del impuesto a las ganancias para el Fondo del Conurbano Bonaerense.

Desde principios de los años noventa, y con el objetivo de facilitar el financiamiento de la reforma previsional que introdujo la capitalización individual y, al mismo tiempo, mejorar la situación financiera de la Provincia de Buenos Aires, se destina el 20% de la recaudación del impuesto a las ganancias al Sistema de Seguridad Social; el 10% a la Provincia de Buenos Aires; un 4% para el resto de las provincias distribuido por el Índice de NBI; un 2% al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional, y sólo el 64% se coparticipaba entre Nación y Provincias según ley 23548. Posteriormente, a partir del Pacto Fiscal de 1992 se estableció una detracción del 15% previa a esta distribución para el Sistema Previsional y, unos años después, se introdujo un límite al Fondo del Conurbano Bonaerense de 650 millones de peso, distribuyéndose el resto del 10% entre las restantes provincias que ya recibían el 4%. El conflicto alrededor del financiamiento de la Provincia de Buenos Aires se agravó cuando, al abandonarse el régimen de convertibilidad no se ajustó aquella suma por la variación de precios.[1] Con el correr de los años, esta situación llevó a que en la actualidad la PBA reciba menos del 1% ($650 millones) del total del Fondo del Conurbano ($64.000 millones estimado para 2018). Con el fin último de resolver la situación del Fondo del Conurbano para la PBA, se propone la eliminación del artículo 104 de la Ley de Impuesto a las Ganancias (donde se establecían las diferentes asignaciones específicas) y, de este modo, volver a coparticipar el 100% del impuesto.

Siendo que el reclamo de la PBA por el Fondo del Conurbano equivale en 2018 a un total de $65 mil millones y que la PBA pasará a recibir $ 20 mil millones por el cambio en Impuesto sobre las Ganancias y Créditos y Débitos, el acuerdo establece un aporte adicional del Tesoro Nacional a la Provincia de Buenos Aires por $ 21 mil millones en 2018 (0.17% PBI) y $ 44 mil millones en 2019 (actualizado por inflación desde entonces) para alcanzar los $ 65 mil millones correspondientes.

En paralelo se acordó direccionar el 100% del Impuesto sobre Créditos y Débitos Bancarios a la ANSES (al tiempo que comenzará en 2018 a registrarse como pago a cuenta del Impuesto a las Ganancias, hasta erosionarse en 2022). Por último, todas aquellas jurisdicciones que sufran una pérdida de recursos por el cambio en el destino de estos tributos, serán compensadas de forma automática por el Gobierno Nacional en la misma cuantía de la pérdida.

Como se dijo, lo que recibe Nación a cambio es el impuesto al cheque que, como va a ser a cuenta de ganancias, va a terminar por erosionar la base de este impuesto. Dependiendo de qué porcentaje de contribuyentes de débitos y créditos tenga saldo positivo en ganancias será el impacto final[2]. De todos modos, si hubiera pérdida será de la Nación, ya que se compromete a compensar a las provincias que pudieran perder con el cambio.

A continuación, los cuadros 1 y 2 permitirán aproximar una apreciación más precisa de estos acuerdos. En primer lugar, el cuadro 1 ofrece una primera aproximación a los cambios en la distribución porcentual de los impuestos sobre las Ganancias y Crédito y Débitos. En relación con la distribución primaria (destinos nacionales contra provinciales), las provincias ganan algo en el impuesto sobre las Ganancias y pierden en Débitos y Créditos. No obstante, existen importantes modificaciones (sin mayor relevancia efectiva) entre destinos nacionales y cambios en la distribución secundaria entre provincias a favor de la Provincia de Buenos Aires. Teniendo en cuenta la diferente recaudación de los dos impuestos el efecto combinado debe considerar un determinado nivel de recaudación para ponderar los efectos. En este caso hemos usado para construir las dos columnas del total el nivel de recaudación previsto para el Presupuesto 2018. Allí se comprueba que el acuerdo deja inalterada la distribución entre Nación y el conjunto de provincias.

Cuadro 1. Participación de cada Jurisdicción en el reparto de los recursos antes y después de las reformas en impuestos sobre las Ganancias y Débitos y Créditos Bancarios (% del total)

De todos modos, la información del cuadro 1 no permite apreciar adecuadamente ganadores y perdedores con esta parte del Pacto, ya que allí también se establece una serie de compensaciones a las provincias que pudieran verse perjudicadas con el acuerdo[3] y a la Provincia de Buenos Aires se le adjudican compensaciones adicionales. Para tener una apreciación más clara se deben calcular los efectos en valores absolutos y haciendo referencia a los niveles de recaudación esperados en el año 2018. Eso es lo que se presenta en el cuadro 2. Allí se puede comprobar que la Nación deberá ceder algo más de 40 mil millones de pesos.

Cuadro 2. Impacto estimado para el año 2018 en el reparto de los recursos antes y después de las reformas en impuestos sobre las Ganancias y Débitos y Créditos Bancarios (en millones de pesos)

En suma, queda claro que la principal beneficiada es la Provincia de Buenos Aires, que pasará a recibir 0,16% del PBI ($20 mil millones), siendo el Gobierno Nacional la contraparte directa del cambio, al resignar un monto muy similar, derivado de la compensación a la merma que sufrirían el resto de las Provincias por estos cambios ($19 mil millones; 0,15% PBI). A su vez, al interior del Sector Público Nacional, el Tesoro Nacional dejaría de recibir cerca de 1% del PBI mientras que la ANSES saldría beneficiada con 0.7% del PBI. Vale aclarar que este impacto es solamente para el primer año, toda vez que el resultado positivo de ANSES se debe a la afectación total del Impuesto a los Créditos y Débitos que se erosionará en los próximos años. Adicionalmente, como se mencionó anteriormente, en el marco de la resolución definitiva del conflicto por el Fondo del Conurbano (que equivale a $65 mil millones de 2018) la PBA, además de verse beneficiada por el cambio en el destino de estos impuestos, también recibirá un aporte adicional de $21 mil millones en 2018, para completar la restitución de recursos equivalentes al Fondo del Conurbano.

Acuerdos vinculados con la tributación provincial

El Pacto promueve, asimismo, modificaciones en la tributación provincial, en especial destinadas a reducir las distorsiones ocasionadas por el Impuesto sobre los Ingresos Brutos y a incrementar el peso del Inmobiliario.  En el primero de los casos se debe resaltar que la tributación propia de las provincias se ha concentrado cada vez más en este tributo “en cascada” sobre los consumos que afecta la asignación de recursos más que otros tributos sobre los consumos. Si bien ha sido fuente de ingresos tradicional de los estados provinciales, los intentos de reducir su impacto durante los noventa no solo fracasaron sino que rompieron la relativa armonización del impuesto entre provincias que existía hasta entonces y, luego de la crisis, creció en importancia desmesuradamente y de manera diversa entre jurisdicciones. En el primero de los sentidos debe señalarse que este tributo pasó de representar la mitad de los recursos tributarios recaudados por las provincias hasta fines de los noventa hasta llegar a ser el recurso tributario excluyente de estos estados, con las tres cuartas partes del total. En el segundo de los sentidos, en el grafico 1 se puede comprobar la importancia despareja entre jurisdicciones.

Gráfico 1 Estimación de la Recaudación del Impuesto sobre los Ingresos Brutos como % del y dependencia de recursos provenientes de la Nación. Año 2016

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Hacienda e INDEC.

Nota: Al no existir cálculo oficial del PIB provincial para 2016, se tomó el último disponible (2004) y se lo proyectó hasta 2016 según del PIB nacional.

Allí se puede comprobar que si bien la mayoría de los casos recaudan por este tributo entres el 3 y 4% de su producto, hay algunos casos con recaudación inferior (Chubut, San Juan, Catamarca, La Rioja y Santiago del Estero) y un par de provincias con recaudación que superan 5% de su PIB (Misiones y Tucumán).

Por su parte, en el gráfico 2 se puede apreciar la importancia de cada tributo (así como las restantes fuentes de financiamiento) para cada jurisdicción, como porcentaje del total de erogaciones[4]. En esta oportunidad, las provincias se encuentran ordenadas en función de su nivel de dependencia con relación a recursos de origen nacional.

Gráfico 2. Estructura de los recursos de cada provincia (% del total de erogaciones) Año 2015

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Hacienda

Entre los compromisos asumidos en relación con los tributos provinciales debemos distinguir aquellos de cumplimiento inmediato de los de mediano e incierto plazo. Entre los primeros se destaca la eliminación de tratamientos diferenciados en Ingresos Brutos y Sellos relacionados con la localización de los contribuyentes o la producción;  la desgravación de Ingresos Brutos de las actividades de exportación, y los tratamientos diferenciales en tributos sobre la nómina, si existieran.  De todos modos, las reformas más significativas para la tributación provincial son diversos compromisos sin fecha fija de cumplimiento. Se podría señalar, para finalizar este comentario, que la intención del gobierno es reducir la carga del impuesto sobre los ingresos brutos en cerca de 1.5% del PIB a lo largo de los próximos cinco años.

Cambios en la Previsión Social acordados

Si bien no se trata de una temática específica de las relaciones entre la Nación y las provincias, los cambios en el mecanismo de movilidad jubilatoria deben ser abordados en esta reseña ya que los gobernadores comprometieron apoyo para su aprobación. La fórmula previa era producto de la ausencia de buenos índices de inflación durante el gobierno pasado y no tiene mucho sentido mantenerla. No obstante, modificarla por fuera de la reforma general al sistema puede ser motivo de controversias, y mucho más discutible era hacer el cambio por inflación más un insignificante porcentaje del crecimiento. El gobierno aceptó un cambio en este último punto al incorporar un 30% de ajuste por salarios de los trabajadores formales (RIPTE, Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables).

Aún con estos cambios la medida sigue generando resistencias por afectar los ingresos de los jubilados. Ello ocurriría, parcialmente, por el cambio en los índices pero también por omitirse el ajuste de un trimestre de relativamente alta inflación que quedo atrás. Obviamente, si la inflación fuera ascendente, como sucedía en el anterior gobierno, el resultado sería diferente.

Si bien no forma parte del Pacto, conviene traer a colación algunas modificaciones en el financiamiento del sistema previsional que se encuentran incorporados en el proyecto de reforma tributaria. La de mayor y más amplios impactos es la introducción de un mínimo no imponible a las contribuciones Patronales. Ello significaría una pérdida para el gobierno nacional cercana a 0.3% PBI en 2018, y llegaría a 1.5% en 4 años. El impacto corresponde a las diferentes prestaciones que se financian con contribuciones patronales, pero, en definitiva, el efecto será sobre las cuentas de la Nación.

Conviene recordar que cada vez que hubo fuerte atraso cambiario en la historia se discutió la necesidad de resolverlo mediante devaluaciones fiscales que incluyen reducciones de cargas sobre los salarios. Se trata de amortiguar los efectos sobre la competitividad y se suele justificar la medida atendiendo a los supuestos efectos sobre el empleo. Esos efectos no son avalados por la experiencia argentina ni los estudios que uno puede encontrar en la literatura. Para los que tenemos memoria, los fracasos de la tablita de Martínez de Hoz y la Convertibilidad de Cavallo son un claro ejemplo al respecto. Son casos donde se desfinanció el sistema previsional, se afectaron las cuentas públicas y se terminó lesionando la relación Nación-provincias.

Esta medida podría imponer una seria restricción a la posibilidad de construir un sistema previsional equitativo y sostenible en el largo plazo. Con la sanción de la Ley de Reparación Histórica el gobierno dio un paso importante en la consolidación de un esquema de protección moderno y equitativo al incorporar el derecho a una prestación universal para la población adulta mayor[5]. Ese derecho debiera ser complementado con una prestación que, bajo un esquema de reparto, brindara haberes proporcionales a los aportes. Con las alícuotas actuales de aportes y contribuciones y una tasa de sustitución de largo plazo más elevada (una vez despejada la necesidad de moratorias) se podrían asegurar haberes con una tasa de reemplazo superior al 50%. Es claro que eso sería imposible si se redujera a la mitad la tasa de contribuciones patronales, haciendo imposible una reforma previsional que resuelva los problemas de la población adulta mayor en el mediano plazo. Adicionalmente, podríamos tener una caída de la tasa de ahorro de la economía.

Como se dijo, esta reforma no es parte de los acuerdos y no ha sido parte de las negociaciones con los gobernadores. No obstante, sería muy miope por parte de éstos desconocer los efectos que ha tenido históricamente el sistema de previsión social sobre las relaciones financieras Nación-provincias. Más aún, casi todos los conflictos entre esos niveles de gobierno han respondido más directa o indirectamente a la crisis previsional. De hecho, en los dos episodios de la historia argentina donde se ensayaron estas reducciones se encuentran los casos más claros de conflictos. En esta oportunidad, la reducción a la mitad de las contribuciones patronales, sumado a la anunciada derogación del impuesto sobre créditos y débitos bancarios y la eliminación de la transferencia del 15% de la coparticipación podrían determinar nuevos problemas financieros para el ANSES que debieran dar lugar a un debate sobre su futuro.

Reflexiones finales

Hasta aquí se han comentado los aspectos que creemos de mayor relevancia en relación con el Pacto Fiscal entre Nación y provincias y otras temáticas vinculadas. No se han abordado todos los temas ya que son muy diversos y no siempre fáciles de evaluar.

Además de los aquí comentados, existen clausulas sin fecha de cumplimiento y, por lo tanto de incierto cumplimiento (reforma ingresos brutos e inmobiliario); otras poco precisas en su definición (reducir inequidades generadas por regímenes de jubilaciones de privilegio); algunas que, adicionalmente, parecen sólo necesarias declaraciones de buenas intenciones (nueva ley de coparticipación o modernización del estado para poner las administraciones públicas al servicio del ciudadano), y, otras, que deben ser evaluadas con mayor detenimiento para decidir su conveniencia (en especial las asignaciones específicas de algunos fondos a destinos específicos que, si bien son loables pueden reducir la flexibilidad necesaria en las cuentas públicas en períodos de fuertes desequilibrios).

Desde el punto de vista cuantitativo, y en los aspectos donde ha sido posible ofrecer una evaluación más precisa, son los gobiernos provinciales (en especial la Provincia de Buenos Aires) los que han logrado ventajas que la Nación compensa con beneficios de apoyo a reformas que, en lo cuantitativo, esperan balancear en el corto plazo con el cambio en la movilidad jubilatoria.

En cambio, resulta más complejo aún presentar comentarios sobre los efectos de lo acordado en el mediano plazo. Son muchos y diversos los factores que tendrán influencia en las medidas y los comportamientos de los diferentes gobiernos. No obstante, y de manera general, puede decirse que resulta difícil encontrar a partir de estos acuerdos la consolidación de un sendero hacia mejora fiscal, a no ser que se esté esperando un importante crecimiento de la economía endógeno o exógeno a estas reformas. En ambos casos no creemos que sea el caso.