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Opinión 20 10 2017

No a los parches impositivos, sí a un nuevo régimen de coparticipación


Autor: Oscar Cetrángolo









Es muy habitual que la ausencia de un régimen estable de coparticipación de impuestos, consensuado, basado en criterios objetivos de reparto, equitativo, solidario y que promueva el desarrollo territorial equivalente, entre otros requisitos establecidos por nuestra Constitución nacional, sea considerada una causa importante del deficiente estado de las políticas públicas.

Ciertamente, existe un consenso casi unánime entre las partes interesadas acerca de la necesidad de un nuevo régimen. Tan unánime como grande es el disenso sobre lo que debiera establecer ese eventual régimen. En esencia, una ley de coparticipación, al definir el reparto de la recaudación de impuestos nacionales entre la Nación y las provincias, determina una parte sustancial del financiamiento de las políticas que lleva a cabo cada nivel de gobierno. En un país donde las carencias sociales y la demanda de políticas públicas son tan grandes es inevitable que cada jurisdicción entienda que le corresponden más recursos de los que actualmente recibe. Como no se puede repartir un porcentaje superior a 100, el consenso parece imposible. De hecho, regímenes generales de coparticipación estables surgidos de debates en el Parlamento no han sido moneda corriente en la Argentina. La ley 20.221, referencia obligada, fue elaborada durante el gobierno del general Lanusse; y la 23.548, de 1987, es un régimen de emergencia con coeficientes fijos destinada a durar no más de dos años, pero que sigue vigente, aunque emparchada de manera recurrente.

En su lugar, han predominado la legislación de emergencia, los parches y soluciones de corto plazo que terminaron quedando como soluciones permanentes. Somos una sociedad que, en materia de políticas públicas, hemos hecho un culto del "atalo con alambre". De hecho, el Fondo del Conurbano Bonaerense fue un parche más que trató de resolver de manera imperfecta y transitoria un problema estructural.

El problema de la provincia de Buenos Aires no debe ser entendido como resultado de no estar recibiendo los recursos que se generan en su territorio. En países con brechas de desarrollo tan pronunciadas como las que se presentan en la Argentina (el producto por habitante de Santa Cruz es casi ocho veces el de Formosa), las bases tributarias reproducen esa brecha y la posibilidad de lograr provisión de servicios sociales que tiendan a igualar las condiciones a lo largo del territorio dependen de las transferencias intergubernamentales, en donde los más desarrollados deben resignar recursos en favor de los menos desarrollados. Es obvio que en el mundo existen sobrados ejemplos de jurisdicciones relativamente ricas que en algún momento han querido desentenderse de la necesaria redistribución de recursos. La Liga Norte en Italia, el País Vasco (lo logró), Santa Cruz de la Sierra, Guayaquil y, ahora, Cataluña. No es el caso de Buenos Aires. De lo que se trata aquí es de determinar cuál es el nivel de contribución adecuado al reparto interjurisdiccional.

Ante la ausencia de un debate profundo, el parche del Fondo tuvo su propio límite en las disputas entre Menem y Duhalde en los años 90 (cuando se le puso un tope nominal) y se terminó de deshilachar cuando no fue incorporado su ajuste por precios a la salida de la convertibilidad. Hoy ese fondo fue apropiado por el resto de provincias y produce su efecto inverso. En lugar de compensar la necesidad de Buenos Aires, descompensa en favor del resto. Es claro que Buenos Aires tiene problemas sociales que justifican una reconsideración del tema, pero ese problema no es sólo de Buenos Aires, sino que hace a la gobernabilidad del sistema, y son corresponsables todos los gobiernos provinciales.

Por supuesto, existe una gran expectativa en las provincias para que sea la Nación la que se haga cargo de la diferencia. No obstante, la situación fiscal es sumamente grave y existe muy poco margen para concesiones por parte del gobierno nacional luego de 12 años (2004-2016) en los que la recaudación tributaria creció 9% del PBI; el gasto consolidado, casi 19% del PBI, y el resultado consolidado alcanzó niveles superiores a 7% del PBI (el más elevado desde la hiperinflación del 89 y el primario más negativo desde la crisis de la deuda). Bajo esas condiciones, y debiendo ceder la precoparticipación del 15% que recibía el sistema de pensiones, será muy costoso para la Nación recomponer los recursos del Fondo del Conurbano. Adicionalmente, la magnitud de la población en situación de pobreza demanda mayores recursos desde el presupuesto nacional. Tampoco parece haber margen en el corto plazo para ceder recaudación tributaria, ni para la Nación ni para los gobiernos provinciales (en especial atendiendo a los efectos del impuesto sobre los ingresos brutos).

El impacto de las disparidades territoriales es aún más grave desde que la Argentina ha desarrollado un fuerte proceso de descentralización del gasto público social (salud, educación, agua), bajo una motivación casi exclusivamente fiscal y sin cuidar de manera adecuada el logro de una equitativa provisión de esos servicios sociales a lo largo de todo su territorio. Lamentablemente, en un escenario caracterizado por un desarrollo productivo regional sumamente desequilibrado, el proceso de descentralización parece haber agravado la situación de desigualdad. La atención de estos problemas demanda un fortalecimiento significativo de las políticas compensadoras, un papel más activo del gobierno central y un rediseño de los sistemas de transferencia financiera entre los niveles de gobierno.

La ausencia de coordinación desde el nivel central permitió una gran heterogeneidad de conductas a nivel provincial y municipal que responde, a grandes rasgos, a la configuración previa de cada sistema y a la política sectorial adoptada en cada lugar, como respuesta al propio proceso descentralizador. Estas respuestas, a su vez, están estrechamente condicionadas por la restricción financiera que opera de manera muy diversa en cada lugar. Las posibilidades de mejorar los servicios sociales descentralizados están delimitadas por el grado de desarrollo económico-social, productivo y la capacidad de financiamiento de cada jurisdicción.

Hoy este problema se suma a un largo listado de cuestiones urgentes que deben ser consideradas en la redefinición de la política fiscal. Ciertamente, parece poco probable que se pueda sancionar una ley de coparticipación con amplio consenso de las jurisdicciones y en donde se decida alguna modificación sobre el reparto existente. En cambio, parece más importante discutir la definición federal de las políticas públicas y su financiamiento. El esquema de transferencias debe ser funcional a la definición de políticas y no la propia definición de la política. En el corto plazo es esencial mejorar la distribución del ingreso y la equidad territorial. En el mediano plazo se hace imprescindible repensar mecanismos que reduzcan las diferencias de desarrollo a lo largo del territorio nacional.

En síntesis, hay mucho que se puede (y debe) hacer si no se logra una nueva ley de coparticipación que cumpla con los requisitos constitucionales. Más importante, la ausencia de un régimen de esas características no puede ser una excusa para demorar importantes reformas que mejoren la calidad, eficiencia y equidad de políticas públicas.

Publicado en La Nación el 19 de octubre de 2017.

Link http://www.lanacion.com.ar/2073525-no-a-los-parches-impositivos-si-a-un-nuevo-regimen-de-coparticipacion