En la década del 90 el Gobierno Nacional decidió impulsar el desarrollo minero orientándolo al desarrollo de los mega-emprendimientos que pusieran en producción yacimientos metalíferos siempre estudiados y nunca explotados. Hasta ese momento, el mayor emprendimiento argentino existente podría ser considerado mediano a nivel internacional.
Para alcanzar el objetivo debió abordarse una serie de reformas de fondo en la legislación a fin de crear las condiciones propicias. Así se sancionó una ley de inversiones mineras, Ley 24.196, que desgravaba la importación de bienes de capital para la explotación minera y se garantizaba la estabilidad tributaria por un lapso de 30 años. Además se unificaron los códigos de procedimientos; se liberaron derechos sobre áreas mineras que conservaban empresas estatales y se incorporó al Código de Minería, mediante la sanción de la Ley 24.585, un régimen de protección ambiental para la actividad minera, entre otras medidas.
Todo ello fue posible mediante la negociación y discusión previa con las provincias hasta alcanzar y aprobar el primer Acuerdo Federal Minero el 6 de mayo de 1993, posteriormente ratificado por la Ley 24.228.
Trascurridas dos décadas desde la implantación del régimen para la actividad minera, se aprecia la existencia de conflictos que surgen a partir de la ocurrencia de incidentes de contaminación que pusieron en duda el compromiso de las empresas en cuanto a su responsabilidad ambiental y de la voluntad o capacidad de las autoridades para la aplicación estricta de las normas de protección ambiental.
Mientras estos eventos ocurren, la Sociedad mira cada vez con mayor recelo el desarrollo de la actividad y algunas provincias han desistido de permitir el desarrollo de la explotación del oro y otros metales.
La necesidad de ordenar la actividad lleva a proponer la actualización del marco jurídico vigente, asegurando la incorporación de medidas que mejoren la eficacia de la participación del producido para quienes detentan el dominio de los recursos naturales y aseguren la disponibilidad de recursos suficientes para una mayor y mejor protección del ambiente, da lugar nuevamente a negociaciones y compromisos, que se intentan plasmar en el Nuevo Acuerdo Federal Minero, cuya redacción comenzó formalmente en estos días.
En el primero de los considerandos, se alude al derecho constitucional a gozar de un ambiente sano consagrado en el Artículo 41.
En el segundo, proclama que la minería es una “industria clave en relación con el propósito constitucional de promoción del bienestar general”, siempre que se desarrolle conforme a las normas vigentes.
En el tercero, se amplía el concepto del primero, remarcando que la actividad minera debe estar sujeta a “la protección del ambiente y la conservación del patrimonio natural y cultural en el ámbito de la actividad minera, de conformidad con las disposiciones del Código de Minería de la Nación y las normas de protección ambiental y de presupuestos mínimos establecidas en virtud de lo dispuesto por el artículo 41 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL”.
Luego se menciona el derecho de las provincias a disponer sobre los recursos naturales que posee “cada región” y lograr una mayor participación en los beneficios económicos. También se refiere a la situación de “gran parte de la población cuyas necesidades presentes se encuentran insatisfechas”.
En el considerando XII expresa “Que a fin de receptar los muy considerables avances sociales, científicos y culturales, así como los numerosos aprendizajes adquiridos, corresponde establecer una nueva visión y nuevas pautas para el desarrollo del sector minero”.
Para ello, en el marco de una “Política de Estado Minera”, establece que se deben maximizar los beneficios para las poblaciones a nivel local, con la preparación previa de las comunidades; se deben incorporar contenidos curriculares sobre la actividad minera en todos los niveles educativos; facilitar el financiamiento para la innovación tecnológica de la pequeña minería o minería artesanal; promover el empleo de mano de obra local mediante el relevamiento y capacitación previas; promover el compre local; apoyar el desarrollo de pymes proveedoras de las empresas mineras; profundizar la interrelación y complementariedad de la actividad con el sector agroindustrial; promover el desarrollo del sector de rocas de aplicación y minerales industriales a fin de sustituir importaciones; apoyar el desarrollo de la infraestructura y transporte complementariamente con las necesidades de la región y de otras actividades.
En materia ambiental se invita al COFEMIN (Consejo Federal Minero) y al COFEMA (Consejo Federal de Medio Ambiente) a trabajar mancomunadamente a fin de debatir la selección de instrumentos de política y gestión ambiental minera mediante la creación de protocolos de buenas prácticas, análisis y gestión de riesgos, sistemas de control ambiental, protocolos de acción ante la ocurrencia de incidentes, desarrollo de programas y proyectos de investigación, entre otros, incluyendo mecanismos de participación ciudadana y el fortalecimiento de las autoridades de aplicación locales.
La Nación financiará la conformación y funcionamiento de un equipo consultivo en materia de gestión ambiental minera.
Un aspecto particular es la inclusión de “garantías para el financiamiento de actividades de recomposición ambiental y acciones de reparación” y la “gestión de pasivos ambientales pretéritos, estériles y residuos mineros”.
La Nación financiará la conformación y funcionamiento de un equipo consultivo en materia de gestión ambiental minera. El mencionado equipo será un grupo de conformación técnica, independiente funcional y económicamente, integrado por personas calificadas, con reconocida trayectoria, probada experiencia en la materia y pertenencia a instituciones de prestigio nacional o internacional.
Las partes se comprometen además a establecer un régimen de cierre de actividades mineras que regule en detalle y con arreglo a los mejores estándares aplicables, esta etapa del desarrollo minero.
…las provincias dispondrán de más recursos, además de las regalías, para el financiamiento de estos compromisos.
Otros compromisos suscriptos son el de fomentar el uso de energías renovables y de prácticas de eficiencia energética en todos los proyectos mineros; la constitución de fondos de garantía para asegurar la conservación y eventual recomposición del ambiente, entre otros.
Para ello, las provincias dispondrán de más recursos, además de las regalías, para el financiamiento de estos compromisos.
Los siguientes pasos son realizar dos reuniones más, una en Buenos Aires y otra en el interior, para lograr que antes de fin de año el Acuerdo, con las firmas del Presidente y los gobernadores, se pueda elevar al Congreso de La Nación para su tratamiento.
¿Qué puede resolver el Nuevo Acuerdo Federal Minero?
En función de lo anterior la pregunta clave es saber si este Nuevo Acuerdo Federal Minero va en camino a solucionar algunos de los escollos que se han venido planteando a partir de la decisión de Estado de pasar, en los últimos 30 años, de una industria incipiente a una a gran escala.
En primer lugar, el Nuevo Acuerdo resalta la necesidad de priorizar el bienestar de las comunidades locales. Como es sabido, el presupuesto provincial se beneficia de las regalías y esto debería estar acompañado por políticas públicas orientadas a las comunidades que están próximas a los enclaves. Por un lado, las comunidades locales deberían poder gozar de los privilegios de la explotación en términos de empleo y consumo y por otro deberían estar cubiertas de los posibles efectos nocivos de la actividad. En caso contrario, las provincias se verían beneficiadas por los ingresos de la industria y no utilizarían partes de esas regalías para remediar los costos intrínsecos a la minería desentendiéndose de los aspectos locales.
Vinculado a esto último aparece el segundo argumento: el rol central de las provincias. Una vez más y como el nombre del acuerdo lo indica, son las provincias las que deben entender los aspectos positivos y los nuevos desafíos de la actividad. La minería fue mutando como se destacó a lo largo de este texto y claramente es necesario una nueva comprensión de la situación. Es importante que las provincias puedan comprender la responsabilidad que les compete y que sean capaces de buscar un sendero de crecimiento productivo intertemporal con sustentabilidad social y ambiental.
En tercer lugar cabe mencionar que el texto reconoce la importancia de los pasivos ambientales. Es de suma importancia que cada proyecto minero considere como costos privados las actividades necesarias para la remediación de los pasivos ambientales. La lógica prevaleciente hace que al momento de la inversión inicial no se contemple adecuadamente las consecuencias derivadas del cierre de minas. Los incentivos actúan en la dirección que tanto los inversores como la autoridad regulatoria priorice la realización del proyecto por sobre los efecto futuros. La insistencia en vincular los costos del proyecto con las previsiones que debe contener el mismo, permite internalizar en la rentabilidad todos estos efectos. De no ser así, los costos privados terminan siendo asumidos por el presupuesto público y en la mayoría de los casos mediando situaciones de conflicto que envuelven a la comunidad local, convirtiéndose en costo social.
Por último, es destacable que el texto señala “Que todo esto será factible en la medida en que las Provincias y la Nación implementen una Política de Estado Minero para el siglo XXI, que deberá entre otros incluir: (…) altos estándares de gestión y control ambiental”. Sin embargo, llama la atención que la afirmación no distingue con precisión la diferencia de roles. En un régimen federal donde las provincias tienen potestad sobre los recursos naturales en general, se enfrenta el riesgo de una espiral descendente en la calidad de la regulación motivada por el interés de atraer inversiones. En este contexto es función de la legislación nacional establecer parámetros uniformes mínimos sobre los cuales debe operar la actividad. Una posición en tal sentido no implica ni el menoscabo del federalismo ni el desconocimiento del precepto constitucional previsto en el artículo 141, simplemente lo que se propone es una tarea de armonización entre ambas esferas de gobierno.
La Argentina ha avanzado a una minería de gran escala. En tal sentido se puede percibir como un aspecto positivo el haber establecido un primer marco de acuerdo en la década del 90. Frente al nuevo contexto, la propuesta de un nuevo marco federal minero parece necesaria. El riesgo al que se está expuesto es que la difícil tarea de hacer de la regulación del sector no logre establecer los parámetros específicos de manera de hacer más efectivos los controles y consecuentemente el logro de un desarrollo sustentable en pos del bienestar general.
