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Opinión 15 01 2020

Encadenados a la globalización


Autor: Henry Farrell y Abraham L. Newman









Traducción Alejandro Garvie.
En 1999, el columnista Thomas Friedman declaró muerto el sistema geopolítico de la Guerra Fría. El mundo, escribió, había “pasado de un sistema construido alrededor de paredes a un sistema cada vez más construido alrededor de redes”. A medida que las empresas perseguían la eficiencia y las ganancias, las maniobras entre las grandes potencias se estaban desvaneciendo. Se acercaba una era de armonía, en la que las principales preocupaciones de los estados serían cómo gestionar las fuerzas del mercado en lugar de otras.
Friedman tenía razón en que había llegado un mundo globalizado, pero estaba equivocado acerca de cómo sería ese mundo. En lugar de liberar gobiernos y empresas, la globalización los enredó. A medida que las redes digitales, los flujos financieros y las cadenas de suministro se extendieron por todo el mundo, los estados, especialmente los Estados Unidos, comenzaron a tratarlos como redes en las que atraparse unos a otros. Hoy, la Agencia de Seguridad Nacional de EE. UU. acecha el corazón de Internet, escuchando todo tipo de comunicaciones. El Departamento del Tesoro de los Estados Unidos utiliza el sistema financiero internacional para castigar a los estados corruptos y las instituciones financieras errantes. Al servicio de su guerra comercial con China, Washington ha atado empresas masivas y economías nacionales enteras al apuntar a puntos vulnerables en las cadenas de suministro globales. Otros países también participan en el juego: Japón ha utilizado su control sobre productos químicos industriales clave para pedir rescate a la industria electrónica de Corea del Sur, y Beijing podría eventualmente infiltrarse en el sistema de comunicaciones 5G del mundo a través de su acceso al gigante chino de telecomunicaciones Huawei.
En resumen, la globalización ha demostrado no ser una fuerza de liberación, sino una nueva fuente de vulnerabilidad, competencia y control; las redes han demostrado ser menos caminos hacia la libertad que los nuevos conjuntos de cadenas. Los gobiernos y las sociedades, sin embargo, han llegado a comprender esta realidad demasiado tarde para revertirla. En los últimos años, Beijing y Washington han sido solo los ejemplos más visibles de gobiernos que reconocen cuántos peligros vienen con la interdependencia e intentan frenéticamente hacer algo al respecto. Pero las economías de países como China y Estados Unidos están demasiado entrelazadas para separarse, o "desacoplarse", sin causar el caos. Los estados tienen poca o ninguna capacidad para volverse económicamente autosuficientes. Los halcones en Beijing y Washington pueden hablar sobre una nueva Guerra Fría, pero hoy no hay forma de dividir el mundo en bloques competidores.
De alguna manera, la globalización encadenada hace que la Guerra Fría parezca simple. Las economías de los campos occidentales y soviéticos compartían pocos puntos de contacto y, por lo tanto, ofrecían pocas oportunidades de coerción económica (y los responsables políticos de ambas partes llegaron a comprender el peligro existencial de las armas nucleares y desarrollaron estrategias para limitarlo). La situación hoy es mucho más desordenada. Los poderes del mundo están enredados en redes financieras, comerciales y de información que no entienden completamente, lo que aumenta el riesgo de errores que podrían desencadenar conflictos peligrosos.
Aceptar y comprender la realidad de la globalización encadenada debe ser el primer paso para limitar esos riesgos. Los formuladores de políticas no pueden aferrarse a fantasías de aislamiento desacoplado o integración benigna. Nos guste o no, Estados Unidos está obligado a sus competidores. Como no puede romper esos lazos, debe aprender a dominarlos.
Cuellos de botella y bloqueos
Durante décadas, los comentaristas entendieron la globalización como una extensión natural de las libertades del mercado. Se pensaba que en la medida en que las redes económicas internacionales conducirían a desacuerdos, esas disputas se darían, en gran medida, entre los grupos que se beneficiaron de los mercados abiertos y aquellos que se opusieron a ellos. Pero esa línea de pensamiento no vio el hecho de que la globalización misma también permitiría un nuevo tipo de conflicto. A medida que las redes económicas y de información del mundo se expandieron, muchas de ellas se unieron en torno a puntos únicos de control, y algunos estados aprendieron a manejar esos centros como armas contra sus competidores.
Entre las primeras redes que experimentaron tal transformación se encontraba el sistema que sustenta las transacciones financieras internacionales. En la década de 1970, la red SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication) facilitó el enrutamiento de transacciones a través de bancos de todo el mundo, y el sistema de compensación en dólares permitió a esos bancos conciliar torrentes de pagos denominados en dólares estadounidenses. Una vez que, tanto los bancos como los individuos, han aceptado este nuevo sistema de mensajería, los intercambios internacionales se volvieron aún más dependientes de una moneda única, el dólar estadounidense, que le otorga a Washington un apalancamiento adicional sobre el sistema financiero global. Las cadenas de suministro internacionales fueron las siguientes. En las décadas de 1980 y 1990, los fabricantes de productos electrónicos comenzaron a externalizar la producción a empresas especializadas como Foxconn, creando cadenas de suministro con decenas o incluso cientos de proveedores. Luego, en la primera década de este siglo, la computación en la nube comenzó a centralizar las funciones clave de Internet en los sistemas mantenidos por algunas grandes empresas, como Amazon y Microsoft. En cada caso, el dinero, los bienes y la información pasaron por centros económicos esenciales. Unos pocos poderes privilegiados gobernaban esos centros, obteniendo la oportunidad de excluir a otros o espiarlos.
Estados Unidos vio esas oportunidades antes que la mayoría de los otros países, gracias al hecho de que muchas redes estaban a su alcance. Desde los ataques del 11 de septiembre de 2001, el Departamento del Tesoro ha utilizado la dependencia mundial del dólar estadounidense para convertir el sistema financiero mundial en una maquinaria de control, paralizando a actores corruptos como Al Qaeda y Corea del Norte y utilizando la amenaza de sanciones. La Agencia de Seguridad Nacional ha transformado Internet en un aparato de vigilancia global aprovechando las redes de proveedores de telecomunicaciones, como AT&T y Verizon, y ejecutan programas clandestinos que pueden identificar puntos críticos de comunicaciones y explotarlos contra adversarios y aliados.
Hasta hace poco, otros estados luchaban por mantenerse al día. China, un recién llegado a la economía globalizada, podría responder a los desaires solo bloqueando a los transgresores de su valioso mercado interno. Y aunque la Unión Europea desempeñó un papel importante en las redes económicas mundiales, carecía del tipo de instituciones centralizadas, como la Oficina de Control de Activos Extranjeros del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos, que Washington había podido convertir en instrumentos de poder.
Sin embargo, impulsada tanto por el miedo como por el oportunismo, China se está aislando de los ataques en red y construyendo redes propias para volverse contra sus rivales. Tomemos a Huawei, que busca construir la red de comunicaciones 5G del mundo con el apoyo tácito de Beijing. Si Huawei llega a dominar el 5G global, el gobierno chino podría explotar su acceso a la empresa para aprovechar las comunicaciones en todo el mundo, utilizando sus nuevos poderes contra sus rivales. O para decirlo de otra manera: China podría hacerle a Estados Unidos lo que Estados Unidos ya le ha estado haciendo a China.
Eso explica por qué Washington ha trabajado tan duro para frustrar las ambiciones de Huawei. La administración Trump prohibió a Huawei los mercados estadounidenses, presionó a sus aliados para que evitaran la infraestructura 5G de la compañía y prohibió a las compañías estadounidenses vender a Huawei los sofisticados semiconductores que no puede adquirir fácilmente en otros lugares. El gobierno chino ha respondido a esos movimientos amenazando con incluir en la lista negra a firmas estadounidenses como FedEx y compañías con sede en países aliados con Washington, como el banco británico HSBC. Incluso si la administración Trump se relaja con Huawei como parte de un acuerdo comercial con Beijing, una coalición bipartidista en el Congreso probablemente tratará de socavar esas concesiones.
Europa también se ha visto envuelta en una lucha por las redes, en parte como resultado de la campaña de Estados Unidos contra Irán. Desde 2018, cuando Estados Unidos se retiró del acuerdo internacional que limita las actividades nucleares de Irán, ha utilizado su control del sistema de compensación del dólar para limitar el acceso de Irán a los recursos financieros mundiales y ha amenazado con sancionar a las empresas europeas que hacen negocios con ese país.
A los gobiernos europeos les preocupa que tales medidas sean el preludio de una campaña más amplia de coerción estadounidense. Después de todo, el costo económico que el aislamiento de Irán impone a los países europeos palidece en comparación con el daño que seguiría si Estados Unidos usara tácticas similares para obligarlos a desacoplarse de Rusia, por ejemplo, haciendo que les sea más difícil obtener el gas natural ruso y otras materias primas. Algunos responsables políticos europeos están pensando en cómo defenderse. Una opción sería contrarrestar los lazos económicos de Estados Unidos con Europa retirando los derechos de las empresas estadounidenses a operar en la UE si cumplen con las sanciones estadounidenses que perjudican a los miembros de la UE.
Los pequeños poderes también se unen a la refriega. Japón, indignado por las sentencias de los tribunales de Corea del Sur que han criticado a las empresas japonesas por su uso de trabajo forzado durante la Segunda Guerra Mundial, amenazó en julio pasado con estrangular a la industria de la tecnología de Corea del Sur mediante la restricción de las exportaciones japonesas de los productos químicos especiales utilizados por las principales empresas de Corea del Sur, como Samsung. Corea del Sur respondió con la amenaza de dejar de exportar el combustible para calefacción que los hogares y las empresas japonesas calientan cada invierno. La disputa ha puesto de relieve el poder que pueden ejercer los estados cuando apuntan a un eslabón crucial en la cadena de suministro transnacionales.
Reacciones en cadena
En este paisaje, los errores pueden desencadenar espirales de escalada, y la sospecha mutua puede generar hostilidad. Al apuntar a una empresa con un papel inesperadamente crucial en una red industrial más amplia, por ejemplo, un gobierno podría generar por error un daño económico generalizado y, a su vez, provocar represalias de otros estados. A medida que las redes globales crecen gracias a desarrollos como el llamado Internet de las cosas, también crecerán tales peligros.
En consecuencia, no es sorprendente que los países quieran liberarse de la globalización encadenada rompiendo sus vínculos. Los comentaristas estadounidenses hablan de un gran desacoplamiento de la economía china, y solo comprenden vagamente lo que podría implicar tal ruptura. China, por su parte, está invirtiendo recursos en una industria indígena de semiconductores que la protegería de las amenazas de Estados Unidos. Corea del Sur ha tratado de construir su propio sector químico para disminuir su dependencia de Japón. Mientras tanto, Rusia se ha embarcado en un proyecto quijotesco para crear lo que llama una “Internet soberana”: una que podría evitar la intromisión extranjera percibida y permitir que Moscú monitoree las comunicaciones de sus propios ciudadanos.
En algunas pocas áreas, podría ser posible cierto grado de aislamiento. Cuando se trata de adquisiciones de defensa, por ejemplo, los países pueden aumentar su autonomía al redirigir partes de sus cadenas de suministro para minimizar los riesgos de espionaje y sabotaje. Estados Unidos ya ha realizado cambios para limitar la capacidad de China de comprometer su tecnología militar; entre otras cosas, ha identificado compañías con conexiones con el Ejército Popular de Liberación y las ha eliminado de las cadenas de suministro de sus fuerzas armadas. Otros países, seguramente, seguirán su ejemplo.
Sin embargo, excepto en el caso de la guerra total, a los gobiernos les resultará imposible recrear las economías nacionales separadas que prevalecieron antes del advenimiento de la globalización. Después de todo, los estados actuales no solo hacen uso de los sistemas financieros mundiales, las cadenas de suministro de fabricación y las redes de información: confían en ellos. Washington puede remodelar su adquisición militar, pero provocaría una resistencia masiva y un caos económico si intentara rehacer la economía de consumo en líneas similares, ya que eso destruiría industrias enteras y aumentaría enormemente los precios para la gente común.
Los lazos que unen
En lugar de retirarse de las redes globales, Estados Unidos debe aprender a vivir con ellas. Si lo hace, le dará a los Estados Unidos nuevos poderes y generará enormes vulnerabilidades, y los encargados de la formulación de políticas deberán gestionar cuidadosamente ambos aspectos. Los funcionarios estadounidenses deben recordar que atrapar deliberadamente a sus rivales en los sistemas financieros y de información dominados por los Estados Unidos podría provocar una reacción violenta, alentando a otros estados a enredar a los Estados Unidos en sus propias redes, o alentándolos a que se salgan del alcance del país para siempre.
Washington también tiene que preocuparse por otros tipos de consecuencias no deseadas. Por ejemplo, en abril de 2018, cuando el Departamento del Tesoro anunció que impondría sanciones al oligarca ruso Oleg Deripaska y su vasto imperio de aluminio, aparentemente no se dio cuenta de que hacerlo produciría un caos en las cadenas de suministro de fabricación de automóviles y aviones que dependían de productos fabricados por Deripaska. (Después de cabildear por las empresas y los gobiernos europeos, la administración de Trump retrasó la aplicación de las sanciones y luego las deshizo por completo). A medida que los gobiernos menos expertos buscan doblar las redes para sus propios fines, los riesgos de tales errores crecerán.
Para evitar tales problemas, los encargados de formular políticas deben comprender no solo cómo funcionan las redes mundiales sino también cómo cada una de ellas se conecta con las demás. Y debido a que las agencias gubernamentales, las organizaciones internacionales y las empresas solo tienen mapas incompletos y dispersos de esas relaciones, Washington debe hacer el trabajo duro por sí mismo. Eso requerirá realizar inversiones masivas en partes de la burocracia federal que se han marchitado en las últimas décadas, a medida que las opiniones neoliberales y favorables al mercado se afianzaron y la regulación y la supervisión cayeron en desgracia.
El objetivo general del gobierno debe ser romper las barreras tradicionales entre las preocupaciones económicas y de seguridad. El Departamento de Comercio podría ampliarse para tratar problemas de seguridad, por ejemplo, o el Pentágono podría tener un nuevo interés en el sector privado fuera de la industria de defensa. El Congreso, por su parte, podría restablecer su Oficina de Evaluación de Tecnología, que se cerró como resultado de disputas partidistas en la década de 1990, para estudiar las tecnologías emergentes y cómo gestionarlas. Finalmente, el gobierno debería establecer agencias especializadas para estudiar las amenazas relacionadas con redes específicas, como las cadenas de suministro mundiales, aprovechando la información de todo el gobierno y el sector privado. En la Agencia de Seguridad de la Ciberseguridad e Infraestructura de los EE. UU., los formuladores de políticas tienen un modelo valioso.
Luego, los reguladores tendrán que intervenir en la economía más profundamente que en décadas. Washington ya ha dado un paso útil en esta dirección a través de sus reformas al proceso llevado a cabo por el Comité de Inversión Extranjera en los Estados Unidos, o CFIUS, que examina las implicaciones de seguridad de los flujos de capital extranjero que ingresan a los Estados Unidos. En 2018, el Congreso aprobó una legislación bipartidista que insta al Departamento de Comercio a reevaluar los requisitos de licencia para las empresas que trabajan en una variedad de campos de alta tecnología, incluida la inteligencia artificial y el aprendizaje automático. El Congreso también ha presionado al gobierno de Trump para revivir una ley largamente aletargada para exigir a los funcionarios estadounidenses que identifiquen las compañías y grupos militares chinos que operan en los Estados Unidos. Otros gobiernos están siguiendo el ejemplo de Washington. La UE está implementando su propio proceso para analizar las inversiones extranjeras, y algunos funcionarios de la UE están debatiendo imponer restricciones a los lazos del bloque con China en áreas sensibles, como tecnología de defensa, infraestructura energética, medios y telecomunicaciones.
Pero examinar las inversiones extranjeras no es suficiente. Los reguladores estadounidenses también deberían tratar de proteger los mercados internos sensibles de la explotación extranjera. En algunos sectores, Washington necesitará restringir el acceso a grupos confiables. Los formuladores de políticas podrían dificultar que los adversarios de los EE. UU. utilicen las redes sociales para socavar el sistema político del país al prohibir, por ejemplo, en esas plataformas los anuncios políticos que se dirigen a grupos demográficos específicos. En otros casos, el gobierno puede necesitar ir más allá. Al construir redundancias en puntos clave de la infraestructura crítica del país, como sus sistemas de telecomunicaciones, electricidad y agua, los responsables políticos podrían ayudar a esas redes a sobrevivir a los ataques externos.
Finalmente, los gobiernos deben aprender a hablar unos con otros de nuevas maneras. Durante la Guerra Fría, la Unión Soviética y los Estados Unidos establecieron un vocabulario compartido para evitar las crisis, basándose en el trabajo de académicos en una variedad de campos que habían desarrollado conceptos como la destrucción mutua asegurada y la disuasión del segundo golpe. Hoy, China, Estados Unidos, la UE y otras potencias deben hacer algo similar. Los académicos pueden desempeñar un papel importante en la construcción de ese nuevo vocabulario, como lo hicieron durante la Guerra Fría. Pero solo pueden hacerlo si se escapan de los límites de sus disciplinas al enfocarse en las intersecciones de las preocupaciones económicas y de seguridad y al trabajar con los especialistas que entienden los fundamentos técnicos de las redes globales. La mayoría de los expertos en seguridad nacional saben poco acerca de la infraestructura que soporta Internet. Si trabajaran con ingenieros para comprender esos sistemas, sería más fácil protegerlos.
Aflojando las tensiones
Un lenguaje común debería ser un primer paso hacia reglas comunes. Desarrollar tales reglas de tránsito no será fácil, ya que el conflicto en red y sus consecuencias son desordenadas e impredecibles. Y mientras que las reglas tácitas de la Guerra Fría fueron desarrolladas principalmente por políticos, líderes militares y físicos nucleares, sus equivalentes del siglo XXI implicarán necesariamente la participación de un conjunto más amplio y más pendenciero de comunidades, incluidos no solo funcionarios estatales, sino también empresas y organizaciones no gubernamentales.
Los gobiernos deben caminar con cuidado alrededor de los centros de red de otros, como el sistema SWIFT o los puntos focales esenciales de la arquitectura de telecomunicaciones del mundo. Al igual que los sistemas de comando y control nuclear, esos centros permiten que los estados que los controlan ejerzan un enorme poder ofensivo y defensivo. Es por eso que los esfuerzos de China para utilizar Huawei para derrocar el control de los Estados Unidos sobre las telecomunicaciones globales son tan provocativos.
Por su parte, Estados Unidos debe reconocer que sus intentos de convertir en arma las redes financieras y de información del mundo amenazan a otros y moderan su comportamiento en consecuencia. La moderación no solo alentará la estabilidad; También servirá a los estrechos intereses del país. Los responsables políticos de los Estados Unidos deben recordar que sus medidas punitivas pueden alentar a los estados a desertar a las redes más allá del control de Washington, despojando a Estados Unidos de importantes fuentes de influencia.
Tomemos la amenaza del presidente Donald Trump de octubre de 2019 de “destruir la economía de Turquía” a través de sanciones financieras y aranceles si las fuerzas turcas se extralimitan de alguna manera no especificada en su invasión del noreste de Siria. En ese momento, Turquía ya había comenzado a sentar las bases para aislar algunas de sus transacciones financieras internacionales con el dólar estadounidense y el sistema de compensación del dólar, al adoptar las alternativas de Rusia al sistema SWIFT. A pesar de que la amenaza de Trump se retiró rápidamente, seguramente perturbó a los líderes turcos, que temían que el Congreso pudiera presionar por sanciones más sustanciales y duraderas. Y aunque Turquía u otras potencias medianas probablemente no se aislarán del sistema financiero dominado por Estados Unidos, ciertamente podrían persuadir a sus bancos para que hagan un mayor uso de las redes que están fuera del alcance de Washington. Estados Unidos no debe usar tales tácticas contra China, Rusia u otras potencias importantes, excepto en circunstancias extraordinarias, ya que esos países podrían responder a ataques económicamente paralizantes no solo con medidas económicas sino también con la fuerza militar.
Los Estados deberían trabajar para que sus decisiones sean transparentes y predecibles. Hoy, como en la era nuclear, las señales mixtas podrían tener consecuencias catastróficas. La reciente incapacidad de los Estados Unidos para decidir si sus sanciones contra Irán tenían la intención de cambiar el comportamiento de ese país, o si su régimen, podría haber empoderado a los radicales iraníes que estaban ansiosos por tomar represalias amenazando las rutas marítimas regionales y los aliados estadounidenses. Para reducir las posibilidades de escalamientos erróneos, los Estados Unidos y otras potencias deberían usar estructuras basadas en reglas similares a CFIUS para decidir cuándo tomar medidas ofensivas y defensivas, y deberían transmitir esas opciones con claridad.
Estados Unidos también debe evitar reaccionar de forma exagerada a los esfuerzos de otros países para hacerse menos vulnerables a la globalización encadenada: las inversiones de China en su sector de semiconductores, el desarrollo de alternativas a las redes financieras mundiales por parte de Rusia y los esfuerzos de los miembros de la UE para aislar a sus empresas del alcance de Estados Unidos. Al igual que lo hizo después de que otros países adquirieran armas nucleares sin que eso condujera a la guerra, Washington ahora debe reconocer que puede beneficiarse cuando otros estados toman medidas para sentirse seguros.
La lección más amplia de la era nuclear es que los peligros existenciales no tienen que ser paralizantes. De hecho, una planificación cuidadosa puede ayudar a los Estados Unidos a manejar los riesgos de la globalización encadenada, incluso cuando Washington cosecha sus beneficios. De lo contrario, Estados Unidos se sumergiría en un mundo más peligroso, en el que los lazos de interdependencia económica no solo limitan los intereses estadounidenses, sino que los ahogan.

Publicado en Foreign Affairs en enero-febrero de 2020
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