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Opinión 30 01 2017

Presidente Trump, Día 1: Política Comercial… ¿y algo más?


Autor: Ricardo Carciofi









La escena transcurre en el salón Oval de la Casa Blanca en algún momento del lunes 23 de Enero. El flamante Presidente Trump firma dos “órdenes ejecutivas” sucesivas. En la primera de ellas retira a EE.UU. de la negociación del Acuerdo Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés). La segunda orden es una decisión de renegociar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) –un acuerdo comercial de más de 20 años de existencia y que enlaza a EE.UU., Canadá y México en un intercambio comercial que mueve anualmente 2,5 billones de dólares–.[1] La crudeza del planteo y el tono unilateral del mismo sugieren que con la sola estampa de la firma se ha caído un arreglo comercial negociado y que tiene importancia estratégica para la proyección de EE.UU. en el Asia Pacífico y que, al mismo tiempo, se desmorona de un plumazo una construcción de larga data que afecta la vida y los negocios de millones de personas. Como se argumenta más abajo, esta conclusión parece un tanto apresurada. Restan todavía varios actos de una obra que recién acaba de comenzar. En todo caso es innegable la incertidumbre de cuál será el desenlace cuando caiga el telón. En parte la incertidumbre se acrecienta porque son muchos los que sospechan que el guión aún no está escrito, que muy pocos conocen el argumento y, al mejor estilo de aquella poesía de Machado, “se hace camino al andar”.

Si cabían algunas dudas de cuán rápido se movería la nueva administración estadounidense respecto del frente comercial, las especulaciones se disiparon en 24 horas. Corresponde agregar que el ritmo del vértigo decisionista no se limitó tan sólo a la agenda externa, económica, política e inmigratoria. A lo largo de una semana, el Presidente Trump incursionó también en cuestiones de alto voltaje para la realidad doméstica: reformas al seguro de salud (Obamacare), aprobación de dos controvertidos oleoductos, endurecimiento de controles inmigratorios, amenaza de recortes de fondos a las “ciudades santuario”, anuncios en materia de lucha anti-terrorista, entre otros.

Es interesante poner el foco en los contenidos de la política comercial con la intención de examinar el alcance de los anuncios realizados. El primer elemento a destacar es el marco de fuerte simbolismo que acompañaron las decisiones. Estrictamente, en ambos casos no eran necesarias “órdenes ejecutivas” para plasmar la política elegida. Respecto del TPP, el documento negociado con los restantes socios no había ingresado al Congreso.[2] Bastaba entonces con dejar los papeles en un cajón para inhabilitar el tratamiento parlamentario. En cuanto al NAFTA, también alcanzaba con una comunicación formal al Presidente de Canadá y al Presidente de México informando sobre el interés de renegociar los términos del acuerdo, para poner así el proceso en marcha.

Dado que el camino elegido fue una alternativa algo más estridente, se puede deducir de ello varios mensajes. Primero, sin dudas, hay una intención política hacia los votantes y el propio Congreso acompañado por el interés del Sr. Trump de ocupar el centro de la escena.

El segundo es que la escena ha servido para adoptar una posición negociadora frente los demás socios comerciales. A este respecto es necesario hacer una distinción entre el TPP que es una arquitectura comercial y económica que vive sólo en el diseño, respecto del NAFTA que, como se mencionó, tiene una existencia real.

En cuanto al TPP, ¿cabe pensar que la orden ejecutiva lo remite a un hecho del pasado que sólo tendrá registro en los libros de historia económica? Si la pregunta se refiere al formato de “mega-acuerdo”, la respuesta es con toda probabilidad afirmativa –al menos en el curso de la administración Trump, parecen escasas las chances que se reabra un proceso de ese calibre–. Sin embargo, lo anterior no necesariamente significa que EE.UU. abandone su interés comercial en el Asia-Pacífico, y especialmente con la principal economía del TPP: Japón. En rigor, algunos analistas calificaban esta negociación como un esquema de entendimiento bilateral entre Japón y EE.UU., al cual se sumaban los demás socios. La hipótesis no es tan sólo una especulación. En el curso de las diversas declaraciones que hizo el Presidente Trump sobre la política comercial futura en los días pasados, aparece explícita su preferencia por los acuerdos bilaterales. Japón sería un caso que adquiere interés. El otro es el Reino Unido que, frente a las complicaciones del Brexit, podría buscar refugio comercial en EE.UU.[3]

El caso del NAFTA es ciertamente muy diferente pero aplican algunas analogías. De un lado, es muy probable que la renegociación dé a luz un nuevo acuerdo, con características, alcances y nombres muy diferentes. La diferenciación será importante, más allá de los contenidos,  por los símbolos. De otro lado, si vale el enfoque bilateral antes enunciado, es probable que se desprendan dos acuerdos, uno con Canadá y otro con México.

Esta probable fragmentación del NAFTA tiene un asidero real. Prácticamente no hay temas contenciosos entre Canadá y EE.UU. y por tanto sería relativamente fácil reflejar la situación actual en un tratado que, en líneas generales, se cimenta sobre el actual. En cambio, la agenda con México, en la visión de la nueva administración republicana, está cargada de “asuntos pendientes” que tienen como eje al NAFTA: el déficit comercial de casi 60.000 millones de dólares, las pérdidas de empleo, la inmigración ilegal, el crimen organizado, y un sinnúmero de items en la lista. En contrapartida, son pocos los reclamos que acumula México.[4]

Siendo éste el cuadro de situación con México y volviendo a la imagen de la obra teatral en desarrollo, vale la pena preguntarse qué significa renegociar los términos del NAFTA. Hay una opción “reformista” que exhibiría cierto grado de continuidad con el actual arreglo.  Esta incluye al menos tres cuestiones que han sido fuente de insatisfacción del lado estadounidense. La primera concierne a los tribunales que entienden en materia de disputa comercial, los cuales se interpretan que tienen un marcado sesgo en contra de los intereses de EE.UU. La segunda concierne a los límites que aplican al volumen de comercio que se realiza por canal simplificado –sin exigencias de controles aduaneros ni trámite alguno y que aplica en su mayoría al comercio electrónico, donde EE.UU. entiende que puede ampliar sus exportaciones.[5] Y la tercera, ciertamente de mayor importancia económica, se refiere a la aplicación de las reglas de origen para que los bienes ingresen libres de derechos y al amparo del Acuerdo. En la actualidad ese requisito es de 62,5% de contenido local (intrazona). Una posible negociación sería elevar ese porcentaje –por ejemplo, al 75%–. Esto podría ser presentado como un punto de convergencia porque estimula la producción regional, a la vez que representa un elemento de defensa comercial frente a la penetración indirecta de China en el mercado estadounidense. [6]

Sin embargo, la negociación con México envuelve un punto adicional que trasciende las fronteras con el vecino del sur, aunque el tema ha sido presentado  recientemente al público alrededor de la controversia por los costos del “muro” y quién habrá de pagarlo.

La cuestión en danza es una reforma del impuesto a la renta de las corporaciones que desde tiempo atrás vienen propugnando algunos legisladores republicanos.[7] La reforma tiene como pivot el así llamado “enfoque de destino con base caja” (DBCFT, por sus siglas en inglés) Esquemáticamente este consiste en aplicar una metodología de valor agregado, eximiendo de la tributación a las exportaciones pero gravando a las importaciones. Concretamente se reduciría las tasas de 35% sobre el ingreso neto corporativo, por una tasa de 20% aplicada sobre el concepto de valor agregado doméstico con destino al mercado interno, incluyendo las importaciones.[8] Quienes argumentan a favor de esta reforma sostienen, apelando a una noción errónea, que EE.UU. pondría fin a la discriminación que sufre en su comercio exterior, de parte de aquellos países que aplican el IVA. Es decir, llevaría un “ajuste en frontera” análoga con aquél.  Además, el nuevo esquema permitiría superar las deficiencias del actual régimen tributario de las sociedades que incentiva a la radicación de inversiones en el exterior en jurisdicciones de baja tributación.

La propuesta tiene implicaciones no menores. Por un lado, en materia estrictamente comercial, la reforma tributaria que impulsan los legisladores republicanos entra en colisión con las normas OMC.[9] Por otro lado, y en cuanto a las implicaciones económicas, un gravamen generalizado a las importaciones de bienes que sirven de insumo en la producción tendría inicialmente un impacto de precios doméstico y también, junto al impulso a las exportaciones –la reforma apunta también a este ángulo-, un achicamiento transitorio del déficit comercial. Pero esto sería solamente un impacto de primera vuelta. El menor déficit llevaría a una apreciación del dólar, y por esta vía a una reducción de las exportaciones estadounidenses y aumento de las compras externas, que neutralizaría la mejora transitoria de la balanza comercial. El resultado final sería un dólar más apreciado.

La discusión previa tiene implicaciones en varias direcciones. En primer lugar, parece claro que la renegociación del NAFTA con México y los costos del “muro” está siendo el mascarón de proa para abrir el debate sobre una reforma impositiva de vasto alcance. En segundo lugar, de lo anterior se deduce que el proceso negociador con México puede ser extremadamente complejo –comercio, inversiones, inmigración– todo esto montado en una discusión sobre la agenda de impuestos en EE.UU. Tercero, si la reforma llegara a plasmarse según las líneas mencionadas puede haber una tormenta en el frente comercial, especialmente si se despierta una serie de reacciones en cadena en la OMC. Además, el mundo debería convivir con un dólar más apreciado afrontando todas las consecuencias asociadas a este parámetro. Finalmente, queda claro que lo que ha comenzado como una decisión incial de política comercial potencialmente conflictiva con un solo país –México– puede mudar hacia una situación con proyecciones hacia el resto de la economía internacional.

Como se señaló inicialmente es imposible adelantar conjeturas acerca del desenlace porque recién se ha visto el inicio del primer acto. Pero lo cierto es que la trama habrá de desenvolverse en varias líneas simultáneamente y habrá que estar atento a todas ellas.   



[1]. La magnitud del intercambio supera a 4 veces el tamaño de la economía argentina.

[2]. El Presidente Obama había decidido suspender el envío del borrador de acuerdo de manera de posponer el debate en el Congreso hasta el ingreso del nuevo gobierno.

[3]. Recuérdese que el ex Presidente Obama durante su visita oficial a Londres previo al referéndum hizo alegatos en el sentido contrario dejando en claro el interés de EE.UU. por la continuidad membresía del Reino Unido a la Unión Europea.

[4]. México plantea la necesidad de mejorar la infraestructura en la frontera y tiene una vieja aspiración para facilitar la continuidad del transporte de carga en camiones y choferes mexicanos en territorio estadounidense.

[5]. Los límites actuales son desiguales. Las importaciones desde México a EEUU inferiores a 800 u$s ingresan por esta vía. En cambio el límite que aplica México es de 50 dólares. Naturalmente, las grandes empresas de comercio electrónico –Amazon entre ellas, tienen interés en subir estos topes.

[6]. Por otro lado, hay ciertas cadenas de suministro, tal el caso de la industria automotriz podría verse afectada con este esquema.

[7]. Kevin Brady, Presidente del Ways and Means Committe, y Paul Ryan, Presidente de la Cámara de Diputados.

[8]. Véase, A Better Way, Our Vision for a Confident America, Tax, Better.gop, Junio 24, 2016

[9]. Ya se han levantado voces advirtiendo de la inadmisibilidad del esquema en el marco OMC. Véase James Baccuss, Proposed Tax Adjustment Risk Violating WTO Rules. http://www.ictsd.org/opinion/proposed-border-tax-adjustments-risk-violating-wto-rules