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Opinión 08 09 2018

Sobre el “nuevo” Ministerio de Desarrollo Social


Autor: Gustavo Gamallo









El reciente anuncio del presidente Macri de conformar un ministerio que reúna las áreas de salud, de desarrollo social y de la seguridad social retoma la gestión de la política social a un esquema institucional similar al de los años sesenta.

En 1966, durante los primeros meses del gobierno de facto del general Onganía, se creó el Ministerio de Bienestar Social que contaba con cuatro secretarías (Vivienda, Salud, Seguridad Social, y Asistencia y Promoción de la Comunidad) concentrando la gestión del conjunto de los asuntos sociales, con excepción de la educación. Posteriormente, bajo el gobierno del general Levingstone se agregaron dos secretarías (del Menor y la Familia, y de Deportes) de la mano de la figura de “Paco” Manrique.

En 1981, el gobierno militar modificó su denominación y pasó a llamarse Ministerio de Acción Social manteniendo las tradicionales áreas (Desarrollo Urbano y Vivienda, Seguridad Social, del Menor y la Familia, y Deportes), agregando Turismo pero cediendo la gestión del sector salud. En 1983, el presidente Alfonsín fusionó sus funciones en el Ministerio de Salud y Acción Social, conservando las secretarías de Deportes, de Promoción Social, de Desarrollo Humano y Familia, y de Vivienda y Ordenamiento Ambiental, y mudando la Secretaría de Seguridad Social al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (pasó a llamarse de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en 2002). Es decir, se separó la gestión de los asuntos vinculados con la seguridad social contributiva.

En 1994, el presidente Menem creó la Secretaría de Desarrollo Social (SDS) desvinculando funciones de la cartera de Salud como respuesta al crecimiento de la pobreza. Se integraba con tres subsecretarías (de Políticas Sociales, de Proyectos Sociales, y de Vivienda) e incorporó un organismo desconcentrado: la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales (CNPA). Fue el antecedente directo del posterior ministerio.

En 1999, el presidente De la Rúa creó el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente (MDS) con tres secretarías orientadas a la administración de los programas sociales y de los grupos etarios: de Desarrollo Social, de Tercera Edad y Acción Social, y de Políticas Sociales, a las cuales se agregaron las de Deportes y Recreación, y de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental. Absorbió a los organismos descentralizados y desconcentrados de la SDS.

A la vez, se transfirió la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda al recién creado Ministerio de Infraestructura y Vivienda junto con las competencias respecto de la gestión de la política habitacional (FONAVI y otros). Esa desvinculación, mantenida y profundizada por las posteriores administraciones, fue una definición clave respecto de la histórica dependencia de la gestión de la política habitacional de las áreas sociales.

En 2002, con el presidente Duhalde, el MDS asumió su denominación actual cediendo sus atribuciones sobre el deporte, masificando las políticas asistenciales, en particular de carácter alimentario en el contexto de la crisis de la convertibilidad. Algunas secretarías modificaron su denominación  y se creó el Consejo Nacional de Políticas Sociales absorbiendo algunos organismos técnicos del MDS.

A partir de las gestiones del presidente Kirchner y de la presidenta Cristina Fernández, el MDS observó importantes modificaciones y una notable expansión presupuestaria: en apretada síntesis, se desvinculó el área ambiental, cambios legislativos afectaron su estructura (en el área alimentaria, de niñez y adolescencia y de microcréditos), se recuperó la responsabilidad respecto del área deportiva, y cobrarían progresivamente espacio institucional las acciones vinculadas a los programas de transferencia condicionada de ingresos y al fomento a la economía social. Pero el motor del crecimiento presupuestario fueron las pensiones no contributivas cuyo pago llegó a demandar algo más del 70% de sus erogaciones en los últimos años. De todos modos, el gasto del MDS nunca llegó a superar el 6% del gasto del gobierno nacional.

Durante la actual administración el perfil del MDS sufrió sucesivos cambios: por la ley de Emergencia Social incorporó la gestión del salario social complementario, recuperó la política de regularización dominial de los barrios populares y trasladó su principal programa presupuestario (pensiones no contributivas) a la recién creada Agencia Nacional de Discapacidad y a la ANSES. El área de Deportes volvió a dejar el MDS. Es decir, había mutado hacía pocos meses y nada de lo sucedido en estos días estaba en agenda.

En suma, suspendiendo el juicio sobre el contenido de las intervenciones, desde el punto de vista de sus competencias y en perspectiva temporal, el MDS fue heredando progresivamente los componentes residuales de la política social luego del desprendimiento de la gestión del área de salud y de la seguridad social contributiva y, en un segundo momento, de la política habitacional. Incorporó la gestión de una parte del régimen no contributivo de la previsión social desde sus inicios hasta 2018 el cual constituyó su principal actividad presupuestaria. Concentró actividades en los programas alimentarios y en los de transferencia condicionada de ingresos, y la gran innovación fue la promoción y el desarrollo de la economía social, una función que se encontraba adjudicada desde sus inicios pero que cobró notable impulso a partir de 2003. A su vez, áreas históricas con diferentes denominaciones (“menor y la familia”, “niñez y adolescencia”) estuvieron asociada desde su conformación, a la cual se sumaron otras también como juventud y tercera edad.

La anunciada concentración de las áreas de desarrollo social, de salud y de la seguridad social (ANSES) en un ministerio dejó en suspenso el retorno de la política habitacional, un componente decisivo de la política social siempre cercano a los intereses de las empresas constructoras. Transformó un ministerio flaco con algo más de 51 mil millones para el año en curso en la jurisdicción que concentrará el 60% del gasto del gobierno nacional. Concreta un anhelo siempre postergado de los años noventa (la constitución de la “autoridad social” para la lucha contra la pobreza) y de otros fracasados posteriores (la Agencia Social) pero bajo el signo de la improvisación y con el fin de reducir la cúspide del poder ejecutivo, lejos de una decisión consistente en términos de la implementación una política nacional articulada con el propósito de enfrentar las condiciones estructurales de exclusión que soportan amplios contingentes sociales desde hace varias décadas y que se agudizaron en los últimos meses. Por último, se invirtió el eje de la conducción: mientras que entre 1983 y 1994 se encontró siempre en manos de una persona vinculada al sanitarismo, en esta nueva etapa es una persona vinculada a la política asistencial quien la ejerce.

De todos modos, cabe una pregunta final en un tono optimista frente a tanta desazón y escasez, en especial ante la reunión de la ANSES y Desarrollo Social con una misma jefatura: ¿se abrirá la azarosa oportunidad de reflexionar respecto de los principios sobre los cuales reposan los derechos sociales y operar sobre la brecha entre los beneficios contributivos y no contributivos de la política social argentina?