Miguel De Luca se especializa en investigar cuestiones de reforma institucional, procesos de gobierno, régimen electoral y partidos políticos. Tiene una vasta trayectoria profesional, es Doctor en Investigación en Ciencia Política por la Universidad de Florencia, profesor de la Carrera de Ciencia Política e investigador del CONICET. Además, durante seis años fue el presidente de la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP).
Desde una mirada crítica De Luca analiza en este reportaje la política “real” en Argentina y en el mundo, la imagen de los legisladores así como los cambios en el comportamiento de los votantes a partir de la comunicación en las redes sociales e internet.
Escribiste un artículo de opinión en El Estadista que analiza la reputación de los diputados. ¿Por qué pensás que tienen tan mala reputación en todo el mundo?
Históricamente las habilidades más apreciadas en los parlamentarios fueron la capacidad para exponer argumentos, el poder de persuasión, la destreza en la negociación, la fortaleza y paciencia para soportar sesiones larguísimas, el conocimiento de los reglamentos. En la política de hoy, en cambio, los votantes valoran la respuesta rápida a los problemas urgentes y complejos, y no consideran a aquellas habilidades de los parlamentarios como las más adecuadas para brindar estas respuestas, sino las que poseen los que desempeñan cargos ejecutivos, tales como el liderazgo o la expertise o conocimiento técnico.
Además, la televisión primero y las redes sociales más recientemente multiplicaron los lugares de debate político, antes reservado casi con exclusividad al parlamento. Pero con una diferencia crucial: los tiempos, las intervenciones y los mensajes en televisión y en redes son muchísimo más breves y más simples que en el recinto parlamentario. En consecuencia, y en contraste con presidentes y ministros, la imagen más común de los legisladores es la de vagos y charlatanes y, cada vez que estalla un escándalo de corrupción, también la de malhechores.
Como señalamos con Andrés Malamud en la nota de El Estadista, el culpable por esta reputación no es Frank Underwood, el protagonista de House of Cards, sino que es el resultado de un proceso de transformación de la política que lleva décadas.
¿Cómo se pueden modificar las distorsiones en la composición, integración y funcionamiento del poder legislativo?
Para el caso argentino, estas distorsiones podrían corregirse mediante cambios en las reglas de la competencia política. De mayor a menor nivel de relevancia, esas reglas son: la propia Constitución nacional, las leyes nacionales (como el Código Nacional Electoral) y el reglamento de la Cámara de Diputados. Como estas normas regulan la competencia por el poder político, su modificación requiere de mayorías especiales. No es fácil obtener esas mayorías y raramente se logran sin algún acuerdo entre el oficialismo y la oposición, o al menos una parte de la oposición. Pero existe una cuestión adicional para alcanzar estas mayorías especiales: los que deben votar la reforma son los mismos que obtuvieron sus cargos gracias a las reglas que se propone modificar. Entonces, para avanzar, las iniciativas del cambio deben disipar riesgos, exhibir claras ventajas para los partidos mayoritarios o movilizar importantes presiones sobre los legisladores para que éstos estén motivados para alterar el status quo. En pocas palabras, diputados y senadores sólo modificarán las reglas existentes si creen -acertadamente o por error de cálculo- que las nuevas reglas implicarán mejores oportunidades para competir o para expandir su poder, o si se aseguran recibir alguna compensación por las pérdidas estimadas.
¿Cómo analizás el tema de la paridad de género en el poder legislativo? ¿Cuál es la situación en el resto del mundo?
Argentina fue pionera cuando en 1991 aprobó la ley de cupos o de cuotas del 30 por ciento. En ninguna otra parte del mundo existía una norma de este tipo, general, obligatoria para todos los partidos. Esta ley promovió un crecimiento significativo en el número de mujeres en el Congreso: pasamos a ubicarnos entre los diez países con más legisladoras a nivel mundial. Si bien en su momento ese tercio de candidatas mujeres resultó un gran avance, terminó convirtiéndose en un techo: desde 2003 prácticamente no cambió la proporción de legisladoras. ¿Por qué? Porque su aplicación fue efectiva, pero los partidos se limitaron a cumplir con la obligación en lo mínimo, ni una mujer más que la cuota requerida. Por eso esta nueva ley de paridad, para mejorar las oportunidades de nivelación de la proporción de mujeres y varones entre representados y representantes.
No se trata de un experimento. La paridad tiene antecedentes en la legislación provincial: ya la adoptaron Buenos Aires, Córdoba, Chubut, Neuquén, Río Negro, Salta y Santiago del Estero; y, con variaciones, también rige en otros países de América Latina como Bolivia, Costa Rica, Ecuador y México, y de Europa, como Francia y España.
Sin embargo, hay que subrayar que la paridad significa una oportunidad, no una garantía. Como en Argentina la elección de diputados combina unos pocos distritos con muchos diputados (como la provincia de Buenos Aires) y muchos distritos con pocos diputados (las provincias del norte y las patagónicas), un aumento en la cantidad de diputadas sólo se verificará si hay cambios en la práctica tradicional de los encabezamientos de listas. En un estudio reciente, los politólogos Natalia Del Cogliano y Danilo Degiustti calcularon que, si en las próximas dos renovaciones parciales (2019 y 2021) los encabezamientos de listas se dan tal cual fueron en 2017, la Cámara de Diputados de 2022 sería bastante parecida a la actual en su proporción de hombres y mujeres legisladores. En otras palabras, la paridad en las candidaturas como herramienta para promover la igualdad de género puede chocar con la práctica de los varones como “cabeza de lista”. Si esto sucediera, también hay una batería de reformas pensadas especialmente para romper este límite. En cualquier caso, lo que importa es que el Congreso apruebe una de sus asignaturas pendientes, la paridad.
¿Qué significa en la política una mayor presencia femenina en la representación?
En primer lugar, lo que es más evidente, mejorar la representación en su dimensión sustantiva. Nivelar la proporción de mujeres y varones entre representados y representantes. Segundo, el cambio cuantitativo trae mejoras cualitativas. Distintas investigaciones de politólogas como Tiffany Barnes y Mariana Caminotti demostraron que la mayor presencia femenina modifica la agenda parlamentaria, priorizando iniciativas que subsanan situaciones de discriminación y generan otra conexión con los votantes. Por último, también una mayor presencia femenina en el Congreso contribuye a que las mujeres construyan sus carreras políticas hacia puestos que en países como Argentina se consideran más relevantes, como la gobernación de provincia y la presidencia de la república.
Por otra parte, ¿por qué sostenes que el principio de “una persona, un voto” está en deuda?
Porque en Argentina no se cumple uno de los principios básicos de una democracia, como lo es “una persona, un voto”. Existe una gran distorsión en la representación en la Cámara de Diputados. Por la sesgada adjudicación de diputados por provincia, por ejemplo, el voto de un fueguino vale o pesa nueve veces más que el de un bonaerense. En esta situación, que entre politólogos llamamos malapportionment, la Cámara de diputados está lejos de reflejar con precisión las preferencias de la mayoría de los votantes. Algunos partidos necesitan más votos que otros, muchos más votos, para obtener la misma cantidad de diputados. O incluso se dan disparidades como las de 2015. En 2015, el Frente “Progresistas” sacó 300 mil votos en la provincia de Buenos Aires y no logró ninguna banca, el Frente de Izquierda sacó 120 mil votos en Córdoba y tampoco consiguió una banca, mientras que Cambiemos en Tierra del Fuego obtuvo una banca con 14 mil votos. Equidad en la representación significa que con tantos votos debería obtener la misma cantidad de bancas, más allá de dónde estén parados mis votos. Definitivamente, nuestra Cámara de Diputados no es equitativa en esta cara de la representación.
¿Cómo analizás el principio federal? ¿Por qué hay provincias sobrerrepresentadas?
Una federación supone un compromiso entre las unidades políticas autónomas que la constituyen, llamadas provincias, estados o cantones, y un gobierno superior con algunas facultades exclusivas y otras compartidas con esas unidades federadas. Ese acuerdo se suele garantizar en una serie de reglas o instituciones tales como una constitución escrita donde consta la distribución de facultades entre el gobierno federal y las unidades de la federación, un árbitro en caso de conflicto (un tribunal superior de justicia) y participación de las unidades en el gobierno federal, habitualmente –pero no solamente– en una segunda cámara o senado. Estados Unidos, Brasil y la Argentina reflejaron esa igualdad entre las unidades que pactaban federarse dándole igual peso en el senado, independientemente de su población. Pero en otros federalismos la representación por estado en el senado es desigual, como en Alemania. En cualquier caso, la sobrerrepresentación en la segunda cámara puede comprenderse por la organización federal del país, por la sucesión de pactos o por la evolución política que derivó en este tipo de instituciones representativas y de gobierno.
Pero para la cámara de representación popular el principio básico es el democrático: “una persona, un voto”. Este principio se cumple a rajatabla en donde los diputados son elegidos en distrito único, pero donde las bancas se eligen en distintas circunscripciones puede darse una desviación de esta pauta, una asignación sesgada de las bancas, por lo que algunos votos pasan a valer más que otros. Esta desviación es el resultado de la inercia o de una decisión deliberada. Por inercia ocurre cuando no se actualiza el reparto de bancas según la población. Para evitarla, la constitución de algunos países, como la de Estados Unidos, obliga a revisar la representación por cada estado después de cada censo y ajustarla según los cambios poblacionales. En otros casos, los que diseñaron el sistema electoral buscaron beneficiar a algunos distritos dándole más diputados y perjudicar a otros adjudicándole menos de los que les correspondía según población. Así sucedió, por ejemplo, en España en la transición democrática, donde el franquismo fabricó una representación a medida manipulando un sistema electoral formalmente proporcional. Como dijo entonces un funcionario del gobierno de Franco, “Todavía no sé quiénes, pero ganaremos”.
En Argentina la asignación sesgada de las bancas es combinación ambos factores: de decisión deliberada y de inercia. En 1983, para la elección de los diputados la dictadura fijó una distribución injusta. Sobrerrepresentaba a las provincias menos pobladas y subrrepresentaba a las más pobladas, con el objetivo de confeccionar una cámara más conservadora. Pero además, el Congreso incumple la Constitución, que manda actualizar la representación tras cada censo, lo cual no ocurre desde 1991.
Un fallo reciente de la Cámara Nacional Electoral acaba de darle a los miembros del Congreso la excusa perfecta para hacer algo y remontar su fama de vagos. Pero si no es ahora, antes o después decisiones políticas que no estén alineadas con las preferencias de la mayoría de los ciudadanos profundizarán la insatisfacción y hará más visible que no todos pesamos lo mismo en la mesa de la negociación parlamentaria.
¿Cómo evaluas el fenómeno de la fragmentación? ¿En qué forma afecta a la democracia?
Donde no hay más de un partido político no hay democracia. La existencia de varios partidos es un indicador de pluralismo, de diversidad y garantiza que la ciudadanía pueda elegir entre opciones reales. Sin embargo, a medida que aumenta el número de partidos políticos y una mayor cantidad obtiene representación parlamentaria, es probable que comience a complicarse la gobernabilidad. ¿Por qué? En los parlamentos donde sólo existen dos partidos, presidentes o primeros ministros gobiernan apoyados por una mayoría de legisladores. Pero cuando los partidos son más, deben armar coaliciones para gobernar. A veces las coaliciones son duraderas y cumplen sus objetivos principales, pero otras veces se rompen rápido y terminan generando gabinetes inestables o parálisis, repercutiendo negativamente sobre el desempeño del gobierno y, en ciertas ocasiones, la insatisfacción hacia el gobierno se traslada hacia el propio régimen democrático.
La fragmentación no sólo le complica la gobernabilidad a presidentes o primeros ministros. También dificulta el control del gobierno por la ciudadanía y, por lo tanto, también es un problema que atañe a la democracia. Si existen sólo dos partidos políticos, es fácil identificar quién gobierna y quién es oposición, y en consecuencia, a quién debo votar para premiar o castigar al gobierno. Pero si hay diez partidos es más difícil para un ciudadano saber si su voto terminará sumando al gobierno o a la oposición. Ese ciudadano podría identificar si el partido que votó es invitado a sumarse al gobierno y lo hace, pero le demandaría mucho tiempo y esfuerzo, controlar cómo votó la bancada de ese partido en cada una de las iniciativas promovidas por el gobierno.
En Argentina en este aspecto las cosas son aún más complejas, porque la fragmentación de los partidos en el parlamento no sólo es producto de la oferta electoral presentada por las dirigencias de los partidos y de la voluntad de los votantes, sino también de legisladores individuales que deciden separarse de las coaliciones o los partidos por los cuales obtuvieron la banca. En el congreso argentino prácticamente no existen incentivos para que los legisladores se mantengan o permanezcan en el bloque. Separándose tienen mayor visibilidad y más recursos. Y los resultados están a la vista: borocotós y monobloques por todos lados. Hoy en el Senado, donde los 72 integrantes se eligen con un sistema fuertemente mayoritario, hay 21 bloques, incluyendo 11 monobloques. Y en la Cámara de Diputados, además de los siete monobloques hay seis bancadas integradas por menos de diez legisladores. Con este nivel de fragmentación, ni el más optimista de los politólogos puede esperar que una democracia funcione satisfactoriamente. No sólo desde el punto de vista de la gobernabilidad, sino de la responsabilidad o rendición de cuentas de los parlamentarios hacia los partidos políticos que los hicieron elegir.
Por último, ¿cómo influyen el presidencialismo y parlamentarismo en la calidad democrática?
A mediados de la década de 1970 un politólogo que admiro mucho, Juan Linz, lanzó un argumento muy provocador: presidencialismo y democracia no son una buena combinación. El debate sobre lo que Linz denominaba los peligros del presidencialismo y las virtudes del parlamentarismo traspasó el ámbito académico e interesó a varios políticos de la época, entre ellos a Alfonsín, Aylwin, Sanguinetti y Fernando Henrique Cardoso, difundiéndose ampliamente en una etapa de reformas en las constituciones de América Latina. El debate lanzado por Linz promovió estudios que nos permitieron conocer mejor cómo funcionaban los distintos diseños de gobierno y cuáles eran las consecuencias de su desempeño sobre la calidad democrática. Por eso hoy también sabemos que una democracia puede mejorar, y mucho, sin necesidad de modificar su diseño de gobierno, sin cambiar de presidencial a parlamentaria o a la inversa. La Argentina, por ejemplo, mejoraría muchísimo si, como vimos, el Congreso rinde sus tres materias pendientes: paridad, equidad y responsabilidad.
